Государственное контрольно-ревизионное управление Республики Хорватия

Историческая справка

Развитие финансового контроля в Хорватии началось в 1935 году с образованием Контрольного органа в Загребе. Однако в 1939 году он был закрыт. После второй мировой войны государственный финансовый контроль был организован по модели, используемой в странах Восточной Европы, и находился под надзором государственных органов. С 1950 года, после установления самоуправления, контроль как институт исчез до начала 90-х годов, когда с появлением свободного рынка и частного бизнеса финансовый контроль занял подобающее ему место.

Высший орган финансового контроля (ВОФК) Хорватии - Государственное контрольно-ревизионное управление (ГКРУ) - является новым учреждением, организованным после провозглашения Республикой Хорватия независимости и самоуправления в результате принятия Закона о ГКРУ в июле 1993 года. Закон основан на принципах Лимской декларации как главного международного документа, касающегося организации, положения и функции государственного контроля.

В процессе принятия закона о государственном контроле особое внимание было уделено двум факторам, которые определили роль, полномочия и организационную структуру высшего органа финансового контроля. Первый фактор касался организации государственной власти в стране путем последовательного установления системы трех ветвей власти и обеспечения независимости ГКРУ, а второй относился к процессу вхождения Хорватии в международный союз, где роль и режим работы государственного финансового контроля были давно установлены. В ходе этого процесса ГКРУ перешло на стандарты ИНТОСАИ, которые были опубликованы в Национальной Газете.

Переход на стандарты ИНТОСАИ как нормативную основу деятельности и использование опыта других стран в дополнение к непосредственно оказанной экспертами помощи позволили ГКРУ преодолеть обстоятельства, в которых он начал свою работу: отсутствие соответствующего органа и опытных специалистов в области финансового контроля в Хорватии до обретения ею независимости. С учетом зарубежного опыта и основных направлений работы ГКРУ был организован как независимый и автономный орган, отделенный от исполнительной власти и подотчетный только Парламенту Хорватии.

Организационная структура ГКРУ отражает структуру правительства Республики Хорватия, которая является унитарным государством с хорошо развитой системой региональных и местных правительств в соответствии с Конституцией страны.

С учетом большого числа государственных учреждений на местном и региональном уровнях, подлежащих контролю, были образованы региональные отделения ГКРУ.

Возглавляет и координирует работу ГКРУ Генеральный аудитор, назначаемый парламентом на 8-летний срок с правом повторного назначения. Генеральный аудитор также несет ответственность за работу своего учреждения, заместителя Генерального аудитора, помощников Генерального аудитора и начальников управлений и отделов, которых он назначил.

Число и специализация сотрудников, необходимых для работы отделов и выполнения задач, определяются положениями Закона, Устава и Правил внутреннего распорядка. Работа организована таким образом, что все руководители непосредственно участвуют в контрольной деятельности и контрольных мероприятиях, то есть управление осуществляется через непосредственное участие в работе.

С 1994 года ГКРУ является членом ИНТОСАИ, а в 1996 году ГКРУ стало членом ЕВРОСАИ.

Статус ГКРУ

Сегодня высший орган финансового контроля Хорватии обладает особым положением в государственной системе, имея широкие, но точно определенные полномочия по контролю государственных расходов на всех уровнях, во всех аспектах и на всех этапах. Это означает, что финансовый контроль является механизмом проверки всего процесса, включая исполнение доходов, исполнение расходов, финансовые операции и финансовую отчетность государства, всех его органов и функций. Он также включает проверку всех структур местного правительства и получателей средств местного бюджета, а также юридических лиц, которые частично или полностью финансируются за счет государственных средств или в которых Республика Хорватия или местное правительство имеют контрольный пакет акций.

Согласно Закону государственные счета, средства и институты, а также бюджеты местного правительства и местной администрации подвергаются ежегодной проверке. Другие учреждения проверяются в соответствии с ежегодной программой проверок или по поручению хорватского парламента. Проверки осуществляются на основе стандартов ИНТОСАИ.

На начальном этапе работы ГКРУ контрольные мероприятия в основном представляли собой проверки правильности ведения учета и целевого использования средств. С принятием и внедрением новой системы бухгалтерского учета появились условия для проведения аудита эффективности. Сегодня ГКРУ дает оценку эффективности и экономичности деятельности организации, оценку эффективности при достижении целей, указанных в программах, а также осуществляет проверку законности проведенных финансовых операций и устанавливает, насколько финансовые отчеты отражают финансовое состояние и финансовый результат в соответствии с принятыми принципами и нормами бухучета.

В рамках выполнения Плана стратегического развития ГКРУ в настоящее время работает над расширением своих полномочий и включением в них проверки адаптации государственного сектора к европейским нормам и управлению средствами ЕС с учетом европейской интеграции. ГКРУ также разрабатывает систему проверок эффективности контрольных механизмов, включающих информационные технологии, для установления степени надежности этих систем.

Порядок планирования контрольных мероприятий, их осуществление и составление соответствующих отчетов изложены в Руководстве для контролеров государственного сектора. Политика документированного обеспечения качества постоянно изменяется и совершенствуется.

Организационная структура и осуществление деятельности

Внутренняя структура высшего органа финансового контроля Хорватии определилась после основания центрального управления в Загребе и 20 региональных отделений в столицах округов.

Благодаря накопленному опыту и выявлению основных потребностей, в течение десяти последующих лет в структуру были внесены небольшие изменения, но первые серьезные перемены в структуре произошли в течение 2002 года в результате расширения полномочий ГКРУ и включения в них аудита переходных процессов и приватизации.

Было образовано два департамента для проведения аудита переходных процессов и приватизации, а также, в частности, для поддержания связи с другими полномочными органами.

После проведения вышеуказанных изменений контрольных полномочий и в соответствии с реальными материальными и профессиональными возможностями и приобретенным опытом центрального ГКРУ было организовано восемь департаментов:

• Департамент контроля государственного бюджета и бюджетных учреждений,

• Департамент контроля бюджетов местных правительств,

• Департамент контроля фондов, институтов и финансовых учреждений,

• Департамент контроля юридических лиц, которые финансируются за счет средств государственного бюджета или где государство имеет контрольный пакет акций, и других юридических лиц,

• Департамент аудита переходных процессов и приватизации,

• Департамент юридических вопросов и отношений с другими органами,

• Департамент информационных технологий и кадров,

• Департамент бухгалтерского учета и общих вопросов.

Территориальная структура, то есть наличие отделений на уровне округов, является экономически обоснованной и экономичной по сравнению с альтернативной структурой, когда вся деятельность осуществляется из одного центра.

Однако при планировании деятельности и составлении отчетов ГКРУ представляет собой единое целое, и полномочия конкретных организаций и отдельных аудиторов не ограничены ни видами проверок, ни выбором проверяемых организаций, ни территориальными требованиями. Это означает, что государственный аудитор может быть направлен на проверку любой организации в любую часть страны. На практике это осуществляется в пределах имеющихся материальных условий, что ведет к более полному использованию имеющегося экспертного потенциала.

Несмотря на упомянутые выше изменения, структура государственного контроля по-прежнему подчиняется фундаментальным принципам, лежащим в основе Закона о ГКРУ и государственном контроле как институте, а именно: законность и эффективность работы в соответствии со всеми позитивными положениями и правилами профессии, закрепленными в стандартах ИНТОСАИ.

Государственный финансовый контроль и перспективы развития

Управление финансами, контроль и система внутреннего аудита в Республике Хорватия находятся в компетенции Министерства финансов как координационного органа. Эти вопросы регулируются рядом законодательных и подзаконных актов, таких как Закон о бюджете, Регулирование системы казначейства, Книга правил внутреннего аудита и т.д.

Контроль и аудит доходов, расходов, активов и обязательств центрального и местных правительств осуществляются различными государственными органами в соответствии с их компетенцией (конкретными департаментами и организационными подразделениями внутри Министерства финансов и правительственных ведомств).

С 2000 года Хорватия является полноправным членом Процесса стабилизации и ассоциации (SAP), в соответствии с которым одной их основных задач страны на среднесрочную перспективу является реформирование государственного управления. Административные возможности должны быть достаточными для разработки и применения нового законодательства и принятия соответствующих мер. Одним из главных направлений реформы выбраны государственные финансы. Ключевым приоритетом в области государственных финансов является обеспечение соответствия внутреннего и внешнего контроля, как и финансового контроля, стандартам ЕС. Это представляется особенно важным с учетом курса правительства на децентрализацию, поскольку указанный процесс может быть эффективным только при условии введения или изменения механизмов контроля. Адекватная система контроля может также помочь правительству улучшить управление долгом.

Сложность и разнообразие факторов, влияющих на государственные органы, компании и организации в сегодняшних условиях, включая скорость происходящих изменений, требуют постоянного и быстрого реагирования на влияние этих факторов. В этих условиях все большее внимание уделяется важности и роли руководства, которое должно четко определить цели организации и направления деятельности по достижению этих целей, а также взять на себя обязательство провести эффективную работу в этом направлении.

Концепция управления и руководства является очень сложной. В рамках их определения и изучения контроль считается инструментом процесса принятия решений.

В более узком смысле слова контроль направлен на изучение и формирование заключения о реалистичности и объективности финансовой отчетности. В широком смысле слова он направлен на достижение руководством организации цели соответствия своей деятельности с установленными критериями, а также на предложение ответов и рекомендаций по исправлению допущенных ошибок и недостатков. Таким образом, в рамках этой современной концепции правильно будет говорить не о контроле ради контроля, а о контроле для целей управления.

Необходимо одновременно в комплексе рассматривать связь между управлением и принятием решений, а также между аудитом финансовой отчетности и внутренним аудитом. Дело в том, что функция внутреннего контроля находится пока на первоначальном этапе развития и практического применения. Причины этого заключаются во влиянии многочисленных внешних и внутренних фактов, например, существующие условия, а также состояние организации и развития самой профессии.

В преддверии будущих инициатив и осуществления деятельности, направленной на усиление важности внутреннего контроля и репутации профессии внутреннего ревизора (то есть, в процессе установления и осуществления системы эффективного финансового контроля), теперь, когда уже создана четкая и полная правовая база, необходимо внедрять ее на практике и создавать систему управления и строгого внешнего надзора со всеми необходимыми элементами.

В связи с этим ГКРУ Хорватии будет продолжать проводить оценку надежности и эффективности внутреннего контроля и механизмов внутреннего контроля и их влияния на информацию, содержащуюся в финансовых отчетах, а также определять, какие меры были приняты по исправлению ошибок и недостатков, выявленных сотрудниками внутреннего и внешнего контроля, и на основании установленных фактов предлагать руководству проверяемой организации дальнейшие меры по исправлению сложившегося положения.