Федеральное контрольно-ревизионное управление Швейцарской Конфедерации

I. Первоначальный правовой статус

Из небольшого аудиторского подразделения Министерства финансов, созданного в 1877 году, высший орган финансового контроля Швейцарии - Федеральное контрольно-ревизионное управление (ФКРУ) - постепенно превратилось в орган высшего финансового надзора Конфедерации, пользующийся большой степенью автономии и независимости от Федерального Совета и Федерального Собрания. Только после принятия Федерального закона о проведении аудита от 28 июня 1967 года ФКРУ обрело прочную правовую базу. После довольно продолжительного и спокойного периода успешной работы в начале 1990-х годов в ФКРУ почувствовали необходимость пересмотра и расширения полномочий по осуществлению финансового контроля, причем эта необходимость не была вызвана какими-то неблагоприятными обстоятельствами. Приняв за основу рекомендации ИНТОСАИ в отношении структуры национальных органов финансового контроля, подготовленных с учетом дальнейшего развития теории и практики проведения аудита, как в государственном, так и в частном секторах экономики, в современных условиях, в ФКРУ Швейцарии стремились прояснить следующие основные проблемы:

• соответствующий институт как внешний контрольный орган;

• расширение критериальной базы контрольно-ревизионной деятельности, оценка не только эффективности какого-либо вида деятельности, но и последствий ее осуществления;

• новый подход к внутрихозяйственному контролю (финансовые инспекции в государственных органах);

• более внимательное рассмотрение жалоб для устранения недостатков;

• право обнародования результатов проводимых проверок.

7 октября 1994 года парламент одобрил предложенные ФКРУ поправки к закону, регулирующему его деятельность, хотя момент для институциональных изменений в структуре финансового контроля был признан не подходящим.

Глубоко заблуждались те, кто думали, что пройдет еще немало времени, прежде чем в законодательство в области финансового контроля будут внесены изменения. Серьезные просчеты в работе Федерального пенсионного фонда (ФКРУ в течение нескольких лет неоднократно критиковал учетную практику фонда) явились причиной создания парламентского комитета по расследованию. В представленном в 1996 году отчете комитета были выявлены не технические недостатки, ответственность за невыявление которых несет ФКРУ, а ненадлежащее ведение отчетности и, помимо всего прочего, комитет натолкнулся на неполноту информации, предоставленной правительством, что является следствием подчиненности ФКРУ Министерству финансов. Неожиданно предложения ФКРУ, направленные на изменение его организационно-правового статуса, потребовали срочного воплощения в жизнь. ФКРУ приобрело еще большую независимость благодаря поправкам к Закону, регулирующему его деятельность, вступившим в силу 19 марта 1999 года.

II. ФКРУ в начале XXI века

1. Укрепление организационно-правовой независимости ФКРУ

ФКРУ открыто провозглашается "высшим органом финансового контроля Швейцарской Конфедерации", деятельность которого ограничивается только ее Конституцией и законами. Кроме того, ясно оговаривается, что ФКРУ больше не подчиняется Федеральному Совету и Федеральному Собранию, ограничивается только направлениями своей деятельности, а не инструкциями этих органов. Значение этих основополагающих принципов проявляется в признании исключительной важности самостоятельно составляемых ФКРУ планов проведения проверок, в возможности отзыва специальных полномочий, если они могут помешать их осуществлению.

2. Новая организационная структура

Функциональная и организационная независимость высшего органа государственного финансового контроля Швейцарии обеспечивается юридической и фактической независимостью его руководства. Именно по этой причине Директора избирает Федеральный Совет на срок равный 6 годам, его избрание утверждает Федеральное Собрание. В отличие от Федерального Совета Федеральное Собрание высказалось за возможность неограниченного числа переизбраний. Досрочное смещение Директора ФКРУ с должности возможно только по решению Федерального Совета в случае допущения им серьезных нарушений. Принятое решение можно обжаловать в Федеральном верховном суде.

В соответствии с необходимостью сохранять независимость ни выполнение сотрудниками ФКРУ их профессиональных обязанностей, ни кадровая политика ФКРУ ни в коей мере не должны подпадать под влияние кого-либо из проверяемой ими организации. В этой связи ответственность за подбор сотрудников несет Директор ФКРУ, права которого, однако, ограничиваются положениями трудового законодательства страны.

Право ФКРУ представлять годовую смету расходов на приобретение необходимых материалов и содержание сотрудников непосредственно Федеральному совету аналогично тому, как это предусматривается для Федерального верховного суда, красноречиво свидетельствует о выходе из-под юрисдикции Министерства финансов и обретении финансовой независимости. Федеральный Совет без каких-либо изменений передает проект бюджета на рассмотрение Федеральному Собранию, несмотря на то, что всю основную работу по его составлению выполняет парламентский комитет (Объединенный комитет по финансовым вопросам).

Вопрос об административном подчинении ФКРУ утратил значение в связи с утратой Министерством финансов влияния на него. В настоящее время нахождение ФКРУ в структуре министерства является чистой формальностью. Министерство служит передаточным звеном во всех случаях, когда ФКРУ нужно участие Федерального Совета.

3. ФКРУ как внешний орган государственного финансового контроля

Принадлежность ФКРУ к платежной системе федерального правительства, когда на всех платежных поручениях должна была стоять подпись, удостоверяющая другую подпись, стала анахронизмом, несовместимым с пониманием ФКРУ как внешнего ревизора счетов государства. В 1994 году эта обязанность из списка законодательно закрепленных за ФКРУ обязанностей была изъята. Вместо этого он получил мандат на проведение проверок до принятия на себя обязательств, осуществление контроля за ценами везде, где возможно появление монополий, на провeрку использования прикладных вычислительных программ, включая защиту информации и функциональные проверки, осуществление контроля за расходованием средств международных организаций. И это еще далеко не полный список основных обязанностей ФКРУ.

4. Расширение контрольных функций

Преобразования в государственных учреждениях и предприятиях, такие как, например, частичная приватизация почты Швейцарии и Swisscom, приватизация оборонных предприятий и превращение их в холдинговую структуру, а также акционирование железных дорог потребовали другого подхода к осуществлению над ними финансового контроля, необходимость которого вызвана использованием ими денег налогоплательщиков. Однако сокращение предоставляемых государством населению услуг и снижение нагрузки на федеральный бюджет означает соответствующее сокращение контрольных полномочий.

После жарких споров Федеральное Собрание выбрало в качестве критерия объема контрольных полномочий ФКРУ размер участия государства в компании. Высший орган государственного финансового контроля Швейцарии не является конкурентом аудиторских фирм, ведущих свою деятельность в соответствии с Законом о компаниях, скорее им проводится анализ предпринимательских рисков. Для осуществления проверки ФКРУ обязано заручиться согласием совета директоров, при этом, однако, он может вызывать для получения информации внутренних и внешних аудиторов. Результаты проверки доводятся до сведения совета директоров для их последующего оглашения на общем собрании акционеров, а также до Федерального Совета и Объединенного комитета по финансовым вопросам Федерального Собрания.

5. Расширение критериальной базы проверок

В принятой в Лиме Декларации о руководящих принципах контроля (1977 год) подчеркивается тот факт, что эффективный финансовый контроль не ограничивается проверкой правильности расходования денежных средств, проверке подлежит также рачительность их использования и достижение соответствующего коэффициента затрат и результатов. При постоянно сокращающихся ресурсах все большее значение приобретает оценка последствий и эффективность государственного регулирования, с тем, чтобы соответствующие изменения вносились в организационные структуры и, в частности, в структуру дотаций.

Несмотря на тот факт, что предложение о включении защиты окружающей среды в критериальную базу проведения аудита не нашло явной поддержки, подразумевается, что ФКРУ в рамках проверок соответствия будет давать оценку тому, как в Швейцарии выполняются соответствующие международные соглашения. Аналогичное положение имеет место и в отношении соблюдения кантонами нормативных актов, принятых на федеральном уровне. Разумеется, ФКРУ может проводить в области экологии и аудит эффективности.

6. Расширение права заявлять возражения

Лишение ФКРУ права обращаться в суд с заявлением было компенсировано предоставлением ему права собирать материалы и передавать их на рассмотрение суда первой инстанции с тем, чтобы обеспечить выполнение его рекомендаций по устранению нарушений, выявленных в ходе проверок правильности ведения учета и его соответствия действующим нормам. Если проверяемые не выполняют рекомендаций ФКРУ, информация доводится до сведения вышестоящей организации (министерства). Выводы ФКРУ и решение министерства могут быть оспорены в Федеральном совете, решение которого является окончательным.

7. Внутренний контроль в государственных учреждениях

Проведения внутреннего контроля в центральных и нижестоящих органах государственного управления предусматривается положениями статьи 11 Федерального закона о проведении контроля. Внутренний контроль осуществляется подразделениями, наделенными соответствующими полномочиями, согласно Закону об организационной структуре правительства и других органов управления.

Закон не запрещает создавать финансовые инспекции при министерствах, однако они будут проводить проверки предприятий только соответствующих отраслей. Но, прежде всего, ведомственные инспекции не должны подчиняться министерским, чтобы эти подразделения несли всю полноту ответственности за свои действия.

ФКРУ как высший орган государственного финансового контроля Швейцарской Конфедерации играет ведущую роль во внедрении внутрихозяйственного контроля через создание финансовых инспекций при органах управления Конфедерацией. При создании финансовых инспекций ФКРУ, в первую очередь, обращает внимание на выполнение следующих условий:

1. объем предстоящей работы по проведению финансовых проверок;

2. сложность решаемых задач;

3. организационная структура и число сотрудников в проверяемых организациях.

На сегодняшний день создано 16 финансовых инспекций. Они не являются простым продолжением ФКРУ, которое устанавливает правила и процедуры, осуществляет контроль за эффективностью работы инспекций, координирует их деятельность и осуществляет техническое руководство.

8. Обнародование годовых отчетов и отчетов по проведенным ФКРУ проверкам

Обнародование годового отчета, который до последнего времени доводился лишь до сведения Федерального Совета и парламентского финансового комитета, свидетельствует о значительных изменениях в ФКРУ. Так, в 1996 году у ФКРУ впервые появилась возможность проинформировать о своей деятельности налогоплательщиков - представителей общественных организаций, интересующихся вопросами управления финансовой деятельностью центральных органов власти. Продолжительное отсутствие ответственного и квалифицированного руководства привело к тому, что у Федерального пенсионного фонда накопился целый ряд проблем, решением которых пришлось заняться правительству, а ведь ФКРУ в своих годовых отчетах указывал на это на протяжении нескольких лет подряд.

Усиление требований, предъявляемых к большей открытости методов управления, привело к приобретению ФКРУ права публиковать не только годовые отчеты, но и отчеты о результатах проводимых проверок. Большим вниманием в настоящее время пользуются отчеты аудиторов об эффективности использования средств.

III. Сотрудничество

Процессы глобализации диктуют необходимость более тесного сотрудничества контрольных органов. ЕВРОСАИ, будучи региональной организацией, играет большую роль в претворении в жизнь стратегического курса ИНТОСАИ. Многочисленные рекомендации и наказы в ее адрес поступают от региональных членов. Неоднородность международного сообщества требует "децентрализации, которая максимально возможна, и централизации, без которой невозможно обойтись". Следование этому принципу дает возможность повысить ответственность высших органов финансового контроля (ВОФК) в разных странах. В этом направлении уже сегодня проводится большая работа, ВОФК выдвигают далеко идущие инициативы. Региональные организации, такие как ЕВРОСАИ, должны лучше координировать свою работу во избежание дублирования. То же самое требование следует предъявлять и к рабочим группам внутри ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. ФКРУ Швейцарии является сторонником осуществления стратегии "снизу вверх", когда основную работу выполняют региональные организации, давая ИНТОСАИ возможность сосредоточиться на координации их усилий.

ФКРУ Швейцарии активно участвует не только в многостороннем сотрудничестве, но и обменивается опытом с ВОФК отдельных стран путем контактов на всех возможных уровнях, параллельных тестов и оценки деятельности коллегами. В будущем хотелось бы, чтобы ВОФК выдвигали больше инициатив по развитию двустороннего сотрудничества.

IV. Перспективы на будущее

Контрольные органы не являются движущей силой преобразований, это обязанность Федерального Совета и Федерального Собрания. Тем не менее, ФКРУ критически оценивает и в меру сил содействует осуществлению реформ, выражая интересы органов финансового контроля. Новые методы управления финансовой деятельностью, новое в финансовом праве обусловлены стремлением к повышению эффективности государственного управления (Новое государственное управление), что, в свою очередь, отражается на методах работы ФКРУ. Реорганизация, разграничение денежных потоков Конфедерации и кантонов, приватизация государственных предприятий и передача функций государства в частный сектор и организациям смешанного типа собственности - вот задачи, которые предстоит решать в будущем. При этом еще более возрастет значение аудита эффективности и проверок использования денежных средств. В постоянно меняющихся условиях одной из главных задач финансового контроля, без сомнения, становится совершенствование критериальной базы аудита и методов его проведения. Квалифицированный персонал ФКРУ Швейцарии, хорошо осознающий стоящие перед ним задачи, к их решению готов.