Национальное контрольно-ревизионное управление Королевства Швеция

История

Высший орган финансового контроля (ВОФК) Швеции - Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ) - был создан только в июле 2003 года. Поэтому при его описании каждый раз надо исходить из двух естественных посылок. Первой является тот факт, что речь идет о совершенно новом ВОФК. Второй - что контроль деятельности шведских государственных учреждений осуществляется уже, по меньшей мере, несколько столетий, и что аудит эффективности является неотъемлемой частью политической и административной культуры Швеции с конца шестидесятых годов двадцатого столетия.

В течение долгого времени аудит эффективности являлся основной областью контрольно-ревизионной деятельности двух органов контроля - предшественников настоящего НКРУ, а именно: парламентских аудиторов и прежнего ВОФК - Национального управления финансового контроля (НУФК). В течение двадцати лет, начиная со середины шестидесятых годов двадцатого столетия, контроль финансовой деятельности осуществлялся децентрализованно, и НКРУ исполняло роль только наблюдательного органа.

Таким образом, в течение долгого времени аудит эффективности являлся наиболее заметной частью контрольно-ревизионной деятельности органов контроля, и предшественники современного НКРУ также гордятся тем фактом, что в Швеции аудит эффективности был выделен в отдельную категорию контрольно-ревизионной деятельности еще в шестидесятых годах двадцатого столетия. Недаром в работе, посвященной сравнительному изучению высших контрольных органов, К. Поллитт и другие авторы подчеркивают, что "высший орган финансового контроля Швеции имеет самую длительную историю аудита эффективности". ¹

Объяснение столь раннего внедрения аудита эффективности может быть получено на нескольких уровнях. Швеция предприняла попытку внедрить финансирование программ в конце шестидесятых, и аудит эффективности можно рассматривать как важную часть этой рационалистической концепции. Финансирование программ хорошо вписалось в шведскую политическую и административную культуру с ее верой в социальную инженерию и в возможность оценить и изучить последствия различных правительственных вмешательств и гармонизировать действие различных инструментов, используемых в той или иной политике. И во всей этой деятельности важное место отводилось аудиту эффективности.

В то же самое время, по мере развития аудиторского искусства в контрольных органах, на первый план стали выходить институциональные вопросы контрольно-ревизионной деятельности.

В этом отношении Швеция до 2003 года отличалась от большинства других стран. Она располагала двумя контрольно-ревизионными органами. Контроль над деятельностью центральных властей был возложен на НУФК. В то же время шведский парламент имел свой собственный контрольно-ревизионный орган - парламентских аудиторов. НУФК, являвшееся правительственным учреждением и имевшее более 300 служащих, было более крупным по сравнению с парламентским органом контроля. Парламентских аудиторов было около 30 человек. Однако более важным была не численность персонала, а тот факт, что парламентские аудиторы сами были членами парламента. В состав контрольно-ревизионного органа входили действующие члены парламента, и они же составляли отчеты.

Это разделение, конечно, было исторически обусловлено. Существование парламентских аудиторов было предусмотрено шведской Конституцией, принятой в 1809 году. Это произошло еще до того, как можно было говорить о наличии парламентской системы. Поэтому, когда аудиторы поначалу проверяли деятельность кабинета министров, то они проверяли деятельность правительства, созданного по воле короля, а не парламента. Однако в условиях современной парламентской системы это означало или, по крайней мере, могло быть истолковано таким образом, что парламентские аудиторы контролировали мероприятия, проводимые их собственной партией в правительстве.

Что касается второго контрольно-ревизионного органа, НУФК, занимавшего подчиненное положение по отношению к кабинету, то в нем отражалась доктрина о различии между министерствами и учреждениями и воплощалась идея разграничения политики и управления государством. Шведские министерства традиционно имеют очень небольшой штат сотрудников, а среди выполняемых ими задач особое внимание уделяется формированию политики. Претворение этих решений в жизнь возложено на различные правительственные учреждения. Предписания, получаемые учреждениями, могут исходить только от кабинета министров, как коллективного органа. Также допускалось, что в своей работе правительственные учреждения являются автономными по отношению к министерствам.

Зная о принятой линии раздела между политикой и управлением государством, нетрудно представить себе структуру контрольно-ревизионного органа, который при правительстве, выступающем в качестве главенствующего органа, контролировал деятельность правительственных учреждений. Однако в обществе росло осознание того, что в реальной жизни вопросы политики и управления государством зачастую находятся в более тесной взаимосвязи, чем в теории.

Таким образом, в девяностых годах прошлого столетия стало очевидным, что вопрос о будущей организации контрольно-ревизионных функций на национальном уровне чрезвычайно актуален, и он стал предметом большой публичной политической дискуссии.

По достижении политического компромисса парламент Швеции принял решение в конце 2000 года создать новый орган финансового контроля. За этим последовали годы осуществления подготовительных мероприятий, включая принятие поправок к Конституции, а также Закона о контрольно-ревизионной деятельности. 1 июля 2003 года новый ВОФК смог начать свою работу, заменив две предшествующие организации. Служащие этих бывших организаций составили штат нового контрольно-ревизионного органа, получившего название Riksrevisionen, или НКРУ Швеции.

Осуществляя значительную часть функций парламентского контроля, НКРУ играет важную роль в демократической системе. Его главной задачей является выполнение поручения Парламента по контролю над использованием налоговых поступлений. Начиная с июля 2003 года, НКРУ Швеции занимает такое же положение, как национальные органы финансового контроля в большинстве других стран, имеющих контрольно-ревизионную систему под началом Генерального аудитора.

В новом органе финансового контроля имеются три Генеральных аудитора, чей статус и обязанности изложены в Конституции. Они избираются Парламентом на семилетний период. Их нельзя избрать на второй срок, и они могут быть отозваны только в исключительных случаях плохого исполнения своих обязанностей или должностных преступлений. Они самостоятельны в выборе объектов контрольно-ревизионной деятельности, способов ее проведения и в выводах по результатам каждой проверки. Генеральные аудиторы совместно обсуждают вопросы, представляющие взаимный интерес, такие как составление плана проверок, административные вопросы и, конечно, разделение обязанностей. Следует также отметить, что аудиторы решили, что каждый из них отвечает как за финансовый контроль, так и за контроль эффективности. Круг их обязанностей включает в себя, главным образом, контроль правительственной деятельности в различных областях.

Ежегодно Генеральные аудиторы также принимают отчет ГКРУ Швеции, который содержит главные выводы по результатам предыдущего года.

Годовой отчет о проверке финансовой деятельности

Ежегодно ГКРУ проводит проверку годовых отчетов государственных органов, кабинета министров и всех правительственных учреждений, администрации Парламента, фондов социального страхования и некоторых других организаций. В целом ежегодно выходит около 300 отчетов о проверках.

Годовые отчеты правительственных учреждений обязательно включают в себя не просто финансовые показатели, но также данные и отчеты о результатах деятельности каждого учреждения в отдельности. Эта обязанность позволяет ГКРУ получить детальное представление как о финансовой стороне различных видов деятельности правительства, так и об их эффективности.

Ежегодный финансовый контроль проводится в соответствии с общепринятыми стандартами аудиторской деятельности. Целью этого контроля является оценка достоверности бухгалтерского учета, правдивости бухгалтерских счетов и соблюдения руководством проверяемых учреждений существующих норм и правил. В случае с кабинетом министров цели ежегодной проверки не включают в себя оценку исполнения руководящим аппаратом своих обязанностей.

Отчеты о проверках и заключения аудиторов по результатам ежегодных проверок финансовой деятельности представляются на рассмотрение прави-тельства, за исключением отчетов и заключений в отношении правительственных учреждений. Ответственный Генеральный аудитор представляет на рассмотрение правительства и Парламента отчет о проверке годовой отчетности государства.

Контроль эффективности

Контроль эффективности может включать в себя тщательное изучение деятельности правительства, кабинета министров, судов и правительственных учреждений. Помимо этого, в соответствии с полномочиями ГКРУ, контролю могут подлежать:

• Парламентская администрация и парламентские учреждения;

• государственные акционерные общества, если их деятельность регулируется законодательными положениями, принятыми правительством, или если правительству принадлежит контрольный пакет акций;

• государственные компании и фонды;

• использование государственных субсидий при условии, что получатели должны вести бухгалтерские счета для этих средств, или при наличии уведомления относительно особых условий их использования;

• фонды пособий по безработице в отношении управления этими средствами.

Ежегодно ГКРУ выпускает около 30 отчетов по контролю эффективности.

Отчет ГКРУ

Ежегодно наиболее важные результаты, полученные в ходе проведения финансового контроля и контроля эффективности, отражаются в отчете ГКРУ Швеции, составляемом при совместном участии трех Генеральных аудиторов.

Еще одним важным годовым документом является план проведения проверок, который служит основным инструментом управления и планирования деятельности ГКРУ. Дополнением к плану является оперативное планирование. Выбор объектов проверок является делом Генеральных аудиторов, которые осуществляют это право в соответствии с законодательными положениями, определяющими деятельность ГКРУ. Перед тем как принять то или иное решение, Генеральные аудиторы проводят совместные консультации.

Одной из целей объединения государственных аудиторских ресурсов под эгидой Парламента было обеспечение справедливой и всесторонней проверки всей цепочки принятия решений органами исполнительной власти. Результатом этого является тот факт, что в рамках контроля эффективности ГКРУ наделено правом проверять деятельность правительства и кабинета министров, а именно, как правительство исполняет решения, принятые Парламентом. С другой стороны, ГКРУ не должно проверять, как кабинет министров исполняет свои обязанности. Это остается прерогативой парламентского постоянного комитета по конституциональным вопросам. Таким образом, парламентский постоянный комитет по конституциональным вопросам занимается правовыми и административными делами, а в ведении ГКРУ находятся финансовые вопросы и бухгалтерский учет.

Совет с особыми функциями

Парламент назначает Совет, обладающий особыми функциями относительно ГКРУ и состоящий из 11 членов и 11 помощников. Все действующие члены данного Совета, назначение которого состоялось в начале марта 2003 года, являются или являлись членами Парламента.

До создания ГКРУ имели место многочисленные дискуссии по вопросу распределения ответственности между тремя Генеральными аудиторами и Советом.

В настоящее время роль Совета и его особые функции регулируются как Конституцией, так и более детально разработанным Законом о контрольно-ревизионной деятельности. Согласно этому законодательству, Совет должен осуществлять наблюдение за контрольно-ревизионной деятельностью. Это делается, например, в соответствии с положением, предусматривающим, что Генеральные аудиторы должны отчитываться перед Советом о ходе наиболее важных проверок. Совет должен выносить независимые оценки относительно необходимости рекомендовать Парламенту принять те или иные политические решения, исходя из выводов и рекомендаций, содержащихся в отчетах Генеральных аудиторов, после того как по ним было принято решение Генеральных аудиторов. Здесь важно подчеркнуть, что решение, принимаемое по отчету Генерального аудитора, основывается на том, что сам отчет должен быть обнародован.

Совет также вносит предложение по бюджету ГКРУ.

Определение цели

ГКРУ Швеции нельзя рассматривать как результат слияния двух ранее существовавших органов финансового контроля. В действительности оно представляет собой новый институт шведского демократического общества, созданный после политических дискуссий, в которых особо подчеркивалась важность независимости нового органа. Поэтому, несмотря на трудности исполнения текущих обязанностей по контрольно-ревизионной деятельности, ГКРУ в первый год своего существования уделяло много внимания определению роли, которую призван сыграть новый шведский ВОФК, и поиску путей наиболее эффективного использования своего независимого положения. Другими словами, новому органу нужно было определить свое назначение и заявить о принципах своей деятельности.

Решение такой непростой задачи, вероятно, важно для любого нового органа финансового контроля, где бы он ни находился - в Северной Европе или какой-либо другой части света. Решения и определения, принимаемые ГКРУ, продиктованы условиями жизни и традициями Швеции.

Как уже не раз упоминалось, Швеция является страной со сложившейся системой оценок. При финансовом контроле и, особенно, при контроле эффективности для получения информации аудиторы очень часто используют, в техническом смысле, одни и те же исходные данные для получения различных итогов и заключений. Они проводят интервью, изучают документы, составляют описания, пытаются установить причинно-следственные связи и найти объяснения. И поэтому часто возникает вопрос: "Чем они там занимаются в этом контрольном органе?" Сегодня этот вопрос приобретает совершенно иное звучание, чем в шестидесятые или семидесятые годы прошлого века, когда очень немногие выполняли те же самые действия, как бы они ни назывались.

Новое на основе старого

Как было сказано выше, на деятельность нового высшего органа финансового контроля Швеции оказывает влияние тот факт, что он является частью политической системы, где проводится большое число исследований, выполняемых с целью оценки различных видов государственного вмешательства. Кроме того, очевидно, что на наши дискуссии оказывает влияние предшествующая довольно сложная традиция осуществления контрольно-ревизионной деятельности.

Однако наиболее поразительное открытие, сделанное в течение первого года существования нового органа финансового контроля, состоит в том, что проблемы, с которыми приходится сталкиваться ГКРУ, очень похожи на проблемы, возникающие во многих других странах, которые в течение последних десяти лет создали подобные органы в совершенно иных исторических условиях.

Один из выводов состоит в том, что новый орган финансового контроля должен иметь ясный и четкий ответ на вопрос о своем предназначении. Ответ на этот вопрос может быть разным в зависимости от исторических и институциональных особенностей, но сам вопрос, по-видимому, будет звучать одинаково для нас и для наших коллег в подобных ситуациях.

Второй вывод состоит в том, что нужно время для того, чтобы появилось доверие к этому органу и чтобы различные заинтересованные группы общественности адаптировались к новой ситуации, возникшей с образованием ГКРУ.

И, возможно, третий вывод заключается в том, что орган финансового контроля с более четкими полномочиями некоторые считают более сильным и влиятельным, что, в свою очередь, означает более пристальное наблюдение и критическую оценку его работы. А это, в конце концов, очень полезный опыт для любого высшего органа государственного финансового контроля.