Государственное контрольно-ревизионной управление Эстонской Республики

Высший орган финансового контроля (ВОФК) Эстонии - Государственное контрольно-ревизионной управление (ГКРУ) - является независимым государственным органом, осуществляющим экономический контроль в соответствии с Конституцией Эстонской Республики и Законом о ГКРУ. В своей работе ГКРУ преследует цель предоставления Рийгикогу (Парламенту Эстонской Республики) и гражданам гарантии того, что государственные средства расходуются эффективно и в соответствии с законодательством. Рекомендации, вырабатываемые ГКРУ на основании полученных в ходе проверок результатов, помогают законодателям и членам правительства совершенствовать методы управления государством.

Вопрос о воссоздании ВОФК Эстонии приобрел особое значение в 80-х годах прошлого столетия, когда шла борьба за восстановление независимости Эстонской Республики. Советские контрольные органы были ликвидированы, и созданы условия для появления независимого государственного института по образцу его довоенного предшественника. В основу законопроекта о регулировании деятельности ВОФК были положены действовавший с 1938 года Закон о Счетной палате, основные принципы ИНТОСАИ, изложенные в Лимской декларации, и стандарты проведения аудита. Предварительно были проанализированы направления деятельности ВОФК стран европейского севера и многих других европейских стран, их законодательные базы. Верховный Совет, первый послевоенный орган, избранный на основе свободных выборов, принял закон в июне 1990 года. Несмотря на то, что в ходе подготовки законопроекта и его обсуждения Верховным Советом авторам не удалось отстоять все свои идеи, закон заложил прочный фундамент для построения на его основе современного высшего органа финансового контроля.

Закон действовал до февраля 1995 года, когда Рийгикогу принял второй за послевоенный период Закон о ГКРУ, разработанный им самим с целью приведения правовой основы его деятельности в соответствие с Конституцией государства, принятой на референдуме 1992 года.

ГКРУ пришлось создать свою организационную структуру, разработать методы осуществления контрольно-ревизионной деятельности, подобрать и обучить персонал, исходя из нового понимания того, что такое экономический контроль, и начать выполнять задачи, сформулированные в положениях нового закона. Уже в первые годы работы ГКРУ было принято в члены ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ.

Работать ревизорам в условиях перехода от плановой социалистической экономики к рыночной в Эстонской Республике было не просто. Большинство предприятий и других хозяйствующих единиц были государственными, министерства сокращали численность ревизоров, поскольку ни управление финансовой деятельностью, ни осуществление контроля за ней не имели приоритетного значения. Государству пришлось создавать новые структуры, разрабатывать и принимать соответствующие законодательные акты, реформировать экономическую и социальную сферы, проводить массовую приватизацию, создавать современную систему денежного обращения, бухгалтерского учета и отчетности, принимать меры к рачительному и рациональному использованию государственной собственности и ее сохранности. Не было специалистов, понимающих, как работают механизмы рыночной экономики.

Таким образом, ГКРУ зачастую приходилось решать задачи, которые принято относить к внутреннему контролю и контролю государственного сектора экономики. Основное внимание в то время уделялось контролю за соответствием ведения хозяйственно-экономической деятельности и бухгалтерского учета действующему законодательству. Возникла необходимость компенсации ущерба, причиненного государству по причине малой эффективности коммерческих операций или признания их незаконными. Рекомендации о том, как избежать нарушений, доводились до сведения проверяемых, курирующих их министерств или правительства Республики, проводился мониторинг их выполнения. По результатам проверок разрабатывались многочисленные предложения об устранении недостатков законодательной базы, регулирующей осуществление экономической деятельности, которые передавали в министерства, правительство и парламент. правительство Республики обращалось в ГКРУ с просьбами разработать процедуры проведения внутреннего контроля в государственных учреждениях.

Во второй половине 1990-х годов после перехода на международные стандарты авторитет ГКРУ возрос как внутри страны, так и среди международных организаций контрольных органов. Его дальнейшее развитие пошло еще более быстрыми темпами после того, как Эстонская Республика получила приглашение начать переговоры о вступлении в Европейский Союз. Трудно переоценить роль, которую сыграло в этом сотрудничество с ВОФК других стран - кандидатов на присоединение к ЕС, с Европейской счетной палатой, а также поддержку, оказанную Европейской Комиссией и SIGMA.

На первый план в деятельности ГКРУ вышли вопросы стратегического планирования и управления, системного подхода и эффективности. Вместо того чтобы указывать правительству на нарушения и ошибки, допускаемые хозяйствующими субъектами, ГКРУ стало предоставлять ему и парламенту консультационные услуги, участвовать в подготовке государственного бюджета и отчетов о его исполнении в части управления финансовой деятельностью, внутреннего и внешнего контроля в соответствии с европейскими и международными стандартами. С целью повышения эффективности работы и укрепления отношений ГКРУ с Рийгикогу была создана специальная парламентская комиссия, которой было поручено рассмотрение отчетов и рекомендаций, вырабатываемых ГКРУ, и осуществление контроля за деятельностью Правительства по исполнению государственного бюджета. Для более полного соответствия аудиторским стандартам ИНТОСАИ и принципам их реализации в Европе был запланирован комплекс мероприятий, неоценимую помощь в подготовке и осуществлении которых была оказана SIGMA, Судом Счетов Нидерландов и другими иностранными партнерами. Были определены уточнения, которые необходимо внести в Закон о ГКРУ Эстонии.

Была подготовлена и передана на рассмотрение Конституционного комитета Рийгикогу третья редакция закона о ГКРУ, которая после продолжительного обсуждения была принята в марте 2002 года.

Из предлагавшихся изменений в Закон были внесены следующие: направления деятельности ГКРУ, соответствующие международным, а именно: проведение финансовых проверок и аудита эффективности; право осуществления контроля за использованием средств, получаемых от Европейского Союза; четкое определение мандата ГКРУ в части осуществления контроля за деятельностью распорядителей средств, в том числе на уровне местной власти; регламенты проведения проверок, права проверяемых и проверяющих.

Наиболее жаркие дебаты при обсуждении законопроекта развернулись вокруг определения контрольных полномочий ГКРУ.

Права ГКРУ и учреждений, подлежащих проверке с его стороны, меняются в зависимости от происходящих в обществе преобразований и от предполагаемых изменений, в связи с этим, в самом ГКРУ.

В соответствии с Конституцией ГКРУ является независимым органом, осуществляющим контроль за ведением хозяйственной деятельности государственными предприятиями, органами управления и другими организациями, использованием государственного имущества и его сохранением, использованием государственных средств, переданных в распоряжение местных властей, хозяйственно-экономической деятельностью компаний, более чем половина акций которых принадлежит государству или которые получили займы, возврат которых, а также выполнение ими контрактных обязательств, гарантированы государством.

В Законе перечислены организации, подлежащие проверке со стороны ГКРУ. В настоящее время на повестке дня стоит вопрос о праве на проведение ГКРУ внешнего аудита местных органов власти.

ГКРУ неоднократно подчеркивало, что контроль в государственном секторе должен осуществляться за всеми без исключения организациями и учреждениями, в том числе и местными органами управления. Право проверять, как используются полученные от государства ресурсы на местах, даст государству основание утверждать, что органы власти на местах не исключение и также находятся в поле зрения ГКРУ. В настоящее время Закон такого права ГКРУ не дает. Отчеты об исполнении ими бюджетов проверяют частнопрактикующие ревизоры. Результаты проверок и оценка риска, однако, свидетельствуют о том, что контроль за использованием средств местными органами власти должен быть более жестким.

Увеличения числа проверок финансового состояния органов местной власти и расширения полномочий ГКРУ недостаточно для укрепления ответственности за эффективное использование средств налогоплательщиков. Чтобы сделать их операции более прозрачными, достоверными и эффективными, необходимо совершенствовать методы государственного контроля за их деятельностью путем расширения обязанностей частнопрактикующих ревизоров, проведения внутреннего контроля и внутреннего аудита, более четкого определения роли контрольного комитета в муниципалитете. По мнению ГКРУ, основными недостатками здесь являются: проверка частнопрактикующими ревизорами лишь правильности представленных в годовом отчете сумм, а не законности операций. ГКРУ полагает, что в законе о формировании местных органов управления необходимо прописать обязанности городских и сельских властей осуществлять внутренний контроль и проводить внутренний аудит. Контрольные комитеты оказываются в ситуации конфликта интересов, поскольку представители правящей коалиции обладают большинством голосов.

Во время написания этой статьи готовится поправка к Закону о ГКРУ, которая даст ему право осуществлять более жесткий контроль за деятельностью местных органов управления.

Осуществление контроля за деятельностью юридических лиц, фондов, учрежденных государством или юридическими лицами, некоммерческими организациями, членами которых являются государство или юридические лица, деятельность которых регулируется публичным правом, а также лицами, которые выполняют возложенные на них задачи управления также в соответствии с публичным правом, регламентировалось в предшествующих законах о высшем органе финансового контроля не полностью. Так, не предусматривались проверки фондов, хотя в уставах некоторых из тех, учредителем которых выступало государство, были положения о контроле за использованием ими бюджетных средств со стороны ГКРУ. Его полномочия в отношении юридических лиц, деятельность которых регулируется публичным правом, были несколько другими: в одних случаях ГКРУ имело право проводить проверки всех направлений их деятельности, в других - оно ограничивалось контролем за использованием выделяемых бюджетом средств. Основная проблема здесь та же, что и в случае с местными органами управления. Хотя в отношении государственных предприятий, юридических лиц, деятельность которых подпадает под публичное право, и государственных фондов контроль достоверности сведений, представленных в ежегодной финансовой отчетности со стороны частнопрактикующих аудиторов предусматривается, он зачастую не выявляет нарушений законности при совершении операций, ненадежность методов управления и неустойчивость их финансового положения, не указывает на приведшие к убыткам причины. Обвинять в этом частнопрактикующих аудиторов было бы несправедливо, поскольку вопросы надежности методов управления не являются предметом традиционных аудиторских проверок. Расширение границ проверки - дело регулирующих органов, которые нередко не считают это необходимым.

Поскольку требования о проверке частнопрактикующими аудиторами методов управления, используемых в государственных учреждениях, в нормативно-правовых актах отсутствуют, а проверяемые считают такого рода проверки необязательными, ГКРУ считает своим долгом прилагать усилия к изменению ситуации. Пока мы проверяем, чем в принципе занимаются юридические лица, или наиболее важные направления их деятельности. Результаты проверок указывают на то, что правильность представленной в отчетности информации не всегда свидетельствует о надлежащем управлении финансовой деятельностью.

Со временем границы проверок расширяются. В настоящее время ревизоры ГКРУ могут оценить не только правильность ведения учета и составления проверяемыми финансовой отчетности, но и эффективность внутреннего контроля и методов управления финансовой деятельностью, законность совершаемых операций, эффективность организационной структуры и методов ведения хозяйственной деятельности и надежность информационных систем.

Можно утверждать, что, несмотря на большой объем работы, предусматриваемый мандатом ГКРУ, это не мешает ему свободно выбирать темы проверок.

У ГКРУ Эстонии всегда был доступ ко всей документации, информации об интересующих его лицах, активах, имуществе и любых других данных необходимых для надлежащего выполнения им обязанностей и осуществления прав, предусмотренных соответствующим законом, а также к информации, составляющей государственную тайну.

Внутренний контроль является важной составляющей системы государственного контроля. В соответствии с законодательством Эстонии руководитель каждого государственного учреждения назначает лицо или определяет структуру, обязанную проводить внутренний аудит. Это лицо или структура анализирует и дает оценку функционированию механизмов внутреннего контроля и в рамках своей компетенции выдвигает предложения по их совершенствованию, если в этом есть необходимость.

В ГКРУ никогда не ослабевало внимание к проведению проверок на соответствие методов внутреннего контроля установленным требованиям. В своей оценке он руководствуется положениями Закона о правительстве Республики, согласно которому ответственным за выполнение Конституции является министр, положений других законодательных актов, определяющих компетенцию министерств, Рийгикогу, а также регламентов и постановлений правительства Республики. ГКРУ следит за тем, как осуществляется руководство министерствами, их структурными подразделениями, на основании государственного бюджета утверждает бюджеты органов государственного управления и контролирует их исполнение. В соответствии с положениями законодательства об оперативном руководстве министр осуществляет контроль за соблюдением законности и целесообразности деятельности, осуществляемой структурными подразделениями министерства, его сотрудниками и другими подотчетными ему организациями.

В 1997 году ГКРУ вынесло вопрос о внутреннем контроле на обсуждение руководителей министерств, в чьем ведении находится распоряжение государственным имуществом, и на заседание правительства, где было принято решение об урегулировании вопроса о внутреннем контроле на законодательном уровне. Уже к 1999 году ГКРУ отмечало, что его статус в государственном секторе повысился, что, несомненно, свидетельствует об изменении ситуации к лучшему в том смысле, что руководители государственных учреждений стали считать внутренний контроль одним из важных инструментов управления и начали принимать меры по его организации.

В управлении финансовых проверок ГКРУ основное внимание сосредоточено на управлении финансовой деятельностью государственных учреждений. Его обязанность заключается в формулировании мнения о том, насколько правдиво и беспристрастно финансовые отчеты отражают результаты их хозяйственной деятельности, соблюдаются ли положения Закона о бухгалтерском учете, правила, установленные Министерством финансов, и международные стандарты бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности. Таким образом, ревизоры проверяют наличие записей о хозяйственных операциях, их арифметическую точность, соответствие оценки активов и обязательств установленным требованиям, учитывались ли доходы и расходы соответствующего периода методом начисления и в каком объеме, представлены ли данные в соответствии с правилами их регистрации и разнесения по группам.

По результатам проверки составляется заключение о соответствии балансового отчета, отчета о результатах хозяйственной деятельности и примечаний к финансовой отчетности проверяемых вышеупомянутым требованиям. Заключение составляется на основании проверки всех направлений деятельности учреждения. Финансовая проверка дает полное представление о том, чем занимается то или иное учреждение, с какими трудностями оно при этом сталкивается, позволяя, таким образом, установить соответствие с положениями его устава.

Кроме того, во время финансовой проверки ревизоры узнают, как проверяемые используют находящееся в их распоряжении имущество, рационально ли они его используют (т. е. не сдано ли оно в бесплатную аренду, не выведено ли из эксплуатации). Ими могут быть даны рекомендации по улучшению используемых проверяемыми методов финансового управления и внутреннего контроля.

Один раз в год ГКРУ представляет Рийгикогу результаты финансовых проверок в форме отчета об использовании и сохранности государственного имущества, к которому прилагается заключение о консолидированном отчете государства. Для этого ГКРУ проводит проверку соответствующей финансовой отчетности, по результатам которой и составляется это заключение. Вопросы, ответы на которые дает финансовая проверка, зависят, с одной стороны, от информации, содержащейся в отчетности, а, с другой стороны, от выбранной тематики проверки или данных, достоверность которых ревизор должен оценить.

В ГКРУ три управления - управление оценки операционных рисков, управление аудита эффективности и уже подробно рассмотренное управление финансовых проверок.

Задача управления оценки операционных рисков заключается в составлении заключения о том, насколько эффективны системы контроля, призванные минимизировать риск ненадлежащего использования средств и выработать рекомендации, направленные на обеспечение целевого и законного их использования на направлениях, связанных с высокой степенью риска. Управление также занимается оценкой адекватности правил, регулирующих ведение деловой деятельности, в том числе документооборот. Адекватность предполагает полноту охвата, организацию контроля, отсутствие дискриминации кого-либо и т. д. Название управления ассоциируется с проблематикой сферы деятельности, в данном случае с защитой от нецелевого и не предусмотренного законом использования государственных средств.

Управление аудита эффективности ГКРУ дает оценку решениям, принимаемым государственными учреждениями в части проблем, возникающих в их ежедневной деятельности, тщательно анализирует причины их возникновения и вырабатывает рекомендации по их преодолению. Деятельность управления аудита эффективности ориентирована также на внедрение передового опыта управления и его распространение путем одобрительного высказывания в отчетах ревизоров об обнаруженных ими эффективных методах, перенимания хорошо зарекомендовавших себя методов других стран и рекомендаций в пользу их использования в Эстонии. Таким образом, аудитом эффективности можно назвать проверку правильности того, чем занимаются проверяемые, занимаются ли они этим надлежащим образом и занимаются ли они этим эффективно с точки зрения затрат.

До 2002 года роль парламента в рассмотрении отчетов, подготовленных ГКРУ, не была четко прописана. ГКРУ, также как и сейчас, направляло их законодателям, время от времени его представители делали представления по существу отчетов на заседаниях постоянных комитетов, но, как правило, по собственной инициативе. Контакты с парламентариями стали регулярными после принятия новой редакции Закона о ГКРУ, в котором предусматривается, что оно должно предоставлять отчеты комитету по финансам. Отчеты могут быть направлены и в другие постоянно действующие комитеты. Начиная с 2004 года, все отчеты о ревизиях и обзорно-аналитические материалы, подготовленные ГКРУ, направляются в Комитет по контролю за исполнением государственного бюджета.

Комитет в сотрудничестве с ГКРУ призван обеспечить контроль за исполнением государственного бюджета правительством, рачительное, эффективное, результативное и обоснованное использование государственного имущества и бюджетных средств.

Во время обсуждения проекта бюджета Комитет, основываясь на представленных ГКРУ результатах ревизий, исполнении бюджета в предыдущем году и консолидированного ежегодного отчета, дает Парламенту и постоянно действующим парламентским комитетам свое заключение в отношении проекта бюджета на следующий год. Кроме этого, на своих заседаниях члены Комитета и представители ГКРУ обсуждают и другие вопросы, относящиеся к проверкам учреждений государственного сектора, вопросы, поднимаемые Генеральным аудитором, а, в случае необходимости, комитет организует совместные заседания с любым другим постоянно действующим парламентским комитетом. Комитет пользуется правом вносить предложения в другие комитеты по подготовке изменений и их внесении в законы, регламенты и другие законодательные акты. Комитет может обращаться с запросами к правительству Республики, направлять в него свои заключения, выступать с предложениями в отношении отдельных лиц и учреждений, на которые они должны дать ответ в течение месяца.

Комитет обязан информировать ГКРУ обо всех проблемах, ставших известными его членам от официальных и частных лиц. На основании ставшей ему известной информации Комитет формулирует заключение о препятствиях деятельности ГКРУ, сводит воедино предложения, поступающие от других комитетов, и передает соответствующие материалы в ГКРУ с целью корректировки последним своей деятельности. Комитет отчитывается перед парламентом не менее одного раза в год.

Заседания, на которых члены Комитета обсуждают результаты ревизий, являются открытыми, за исключением случаев, когда предметом обсуждения является закрытая информация личного характера, информация, составляющая государственную, банковскую или коммерческую тайну. Большинство в Комитете принадлежит членам оппозиции, в оппозиционной партии состоит и его председатель. ГКРУ имеет право вносить предложения в Рийгикогу, правительство Республики и министерства о подготовке и внесении изменений в законы, регламенты и другие законодательные акты.

ГКРУ Эстонии является членом ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. Его представители принимают участие в деятельности различных рабочих групп этих организаций: рабочей группе ИНТОСАИ по контролю за осуществлением приватизации, рабочих группах ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ по аудиту окружающей среды и рабочей группе ЕВРОСАИ по информационным технологиям.

ГКРУ Эстонии активно сотрудничает с ВОФК стран - кандидатов на вступление в Европейский Союз и с Европейской счетной палатой. После присоединения Эстонской Республики к ЕС сотрудничество с ВОФК стран - членов осуществляется на уровне участия во всех встречах руководителей высших контрольных органов, должностных лиц, отвечающих за координацию действий ВОФК в рамках ЕС, а также участия в деятельности нескольких рабочих групп, направленной на совершенствование методологии контрольно-ревизионной деятельности.

На региональном уровне сотрудничество, прежде всего, осуществляется на уровне ежегодных встреч представителей ВОФК стран Балтии и европейского севера, на которых обсуждаются представляющие общий интерес вопросы аудита, трудовых ресурсов, подготовки кадров и форм сотрудничества. Совсем недавно началось развитие сотрудничества ГКРУ Эстонии с ВОФК стран с переходной экономикой в Восточной Европе. Благодаря аналогичному опыту и владению русским языком эстонские специалисты могут оказать им содействие в создании системы контроля.

Для обмена опытом и сближения методов работы ГКРУ Эстонии участвовало в проведении совместных проверок, две проверки прошли с участием ВОФК стран Балтии и были посвящены соблюдению требований Хельсинкской конвенции по защите Балтийского моря от загрязнения. С начала этого года Эстония участвует в работе по определению основных направлений использования средств ЕС, инициатором которой выступил Суд Счетов Нидерландов.