РУС ENG 

За последние три года госдолг практически всех высокодотационных регионов увеличился в среднем на 26%

13 Октября 2016 г.

Сергей Коньков/ТАСС 

Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты экспертно-аналитического мероприятия «Анализ соблюдения субъектами Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, условий соглашений, заключенных с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации», а также результаты проверки исполнения годового отчета об исполнении бюджета Республики Дагестан за 2015 год.

Объекты анализа: Минфин России; Управления ФНС России по Республике Алтай, Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Республике Крым, Республике Тыва, Чеченской Республике, Камчатскому краю и г. Севастополю; правительства Республики Алтай, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Республики Тыва, Чеченской Республики, Камчатского края, г. Севастополя; Совет министров Республики Крым.

Объекты проверки: Правительство Республики Дагестан, Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан, Министерство финансов Республики Дагестан, Управление ФНС по Республике Дагестан.

Исследуемый период: 2015 г., при необходимости более ранние периоды.

С докладами выступили аудиторы Юрий Росляк и Сергей Штогрин.

Результаты проведенного анализа свидетельствуют о сохранении в проверенных регионах серьезных проблем с формированием и исполнением бюджетов, а также об отсутствии конкретных целей социально-экономического развития высокодотационных регионов и действенного механизма их поддержки.

«Ситуация с формированием и исполнением региональных бюджетов высокодотационных регионов не улучшается, задачи по обеспечению их экономического роста и роста налогового потенциала не решаются, государственный долг растет, сохраняется дифференциация в экономическом развитии по отношению к остальным регионам и высокая зависимость от финансовой помощи из федерального бюджета», - констатировал в ходе своего выступления на Коллегии аудитор Юрий Росляк.

Анализ отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных регионов свидетельствует о снижении в 2015 г. темпа роста поступлений собственных доходов относительно показателей двух предыдущих периодов.

Общее исполнение бюджетов по доходам за последние три года сложилось ниже 100% относительно прогнозируемых показателей. Совокупный объем доходов за этот период увеличился на 56%, расходов – на 53%. Однако произошло это в основном за счет изменения состава высокодотационных регионов*. При этом в 2015 г. совокупный объем доходов этих регионов снизился по сравнению с 2014 г. на 24%, а совокупный объем расходов сократился всего на 5%.

В 2015 г. в высокодотационные регионы было направлено межбюджетных трансфертов в объеме более 290 млрд руб. По сравнению с 2013 г. объем межбюджетных трансфертов вырос в 1,5 раза (тенденция может быть также связана с изменением их состава). Несмотря на это, за три года госдолг практически всех высокодотационных регионов увеличился в среднем на 26%.

Все это свидетельствует о недостаточности мер, принимаемых высокодотационными регионами по укреплению налогового потенциала, обеспечению сбалансированности бюджетов и оптимизации расходов, а также о низком качестве планирования налоговых поступлений.

Как показал проведенный анализ, при составлении прогнозов по доходам органами власти регионов устанавливаются завышенные бюджетные назначения, не учитывающие фактически сложившуюся налоговую базу предыдущего периода и социально-экономические изменения в регионе, что в результате приводит к невозможности их исполнения.

Например, показатели прогноза по доходам, администрируемым налоговыми органами, на 2015 г. в Республике Дагестан были установлены с темпом роста к фактическим поступлениям 2014 г. 113,2%, в Республике Тыва -116,5%, в Чеченской Республике - 110,1%. В результате кассовый план (прогноз) в целом по доходам, администрируемым налоговыми органами, в Республике Дагестан не выполнен на 17,8%, в Республике Тыва – на 9,7%, в Чеченской Республике – на 12%.

Как сообщил выступавший на Коллегии аудитор Сергей Штогрин, мероприятия, необходимые для расширения налоговой базы, на необходимом уровне в высокодотационных регионах не осуществляются.

В частности, отсутствует должное взаимодействие между налоговыми органами и органами, уполномоченными по представлению информации для исчисления имущественных налогов, что в результате влечет выпадающие доходы консолидированных бюджетов этих регионов.

Также органами исполнительной власти регионов не осуществляется надлежащий контроль за созданными ими предприятиями, что приводит к накоплению у них значительных сумм задолженности, невозможной к взысканию по причине вывода активов подведомственных предприятий с участием самих органов исполнительной власти.

Недостаточно эффективно осуществляется работа по взысканию задолженности, выявляемой налоговыми органами по результатам выездных проверок. Как было установлено в ходе анализа, большие суммы доначислений по результатам выездных налоговых проверок не поступают в бюджетную систему Российской Федерации, а списываются как невозможные к взысканию по результатам проведенной процедуры банкротства. Например, в Республике Дагестан в 2015 г. сумма списанной задолженности по одной организации – ООО «Ликеро-водочный завод «КИЗЛЯР» (банкрот) - составила почти 2 млрд руб. Одна из причин сложившейся ситуации - ограниченные права налоговых органов при проведении камеральных налоговых проверок в соответствии со ст. 88 Налогового кодекса.

«В целях своевременного выявления задолженности по налогам и исключения списания значительных сумм задолженности необходимо расширить полномочия налоговых органов в части права запрашивать пояснения, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления налогов в отчетном налоговом периоде в случае снижения налогооблагаемой базы», - отметил Сергей Штогрин.

Он также обратил внимание на то, что по результатам анализа были установлены имевшиеся в 2015 г. резервы высокодотационных регионов в части поступления налоговых доходов в размере свыше 6,2 млрд руб.

На Коллегии также отмечалось, что с 2008 г. законодательством Российской Федерации предусматривается ряд ограничительных мер в отношении высокодотационных субъектов, одна из которых - подписание и выполнение соглашений с Минфином России.

Однако до настоящего времени ни Бюджетным кодексом, ни иными нормативными правовыми актами не предусмотрено утверждение порядка подписания соглашений и контроля за их исполнением, а также целей и задач, решаемых данным соглашением. Полномочия Правительства в этой части законодательно также не установлены.

В результате, в 2015 г., как и в предыдущие годы, всеми высокодотационными регионами допускались нарушения условий соглашений, что может свидетельствовать не только о низкой исполнительской дисциплине, но и о необъективности условий соглашений и установленных в них показателей, а также о неэффективности мер, применяемых Минфином при невыполнении условий соглашений.

Например, в Республике Ингушетия законом о бюджете дефицит был утвержден с превышением предельного размера, а Республикой Тыва по итогам 2015 г. был превышен предельный размер дефицита. За указанные нарушения этим регионам были сокращены дотации на общую сумму 112,7 млн руб.

Однако эти меры применяются Минфином только при нарушении норм Бюджетного кодекса. Меры же, предусмотренные в соглашениях (приостановление (сокращение) предоставления трансфертов в случае невыполнения условий соглашения), Минфином, как правило, не применяются.

Как отметил в ходе своего выступления аудитор Юрий Росляк, реализация плана мероприятий, утверждение которого предусмотрено соглашениями, признается неудовлетворительной только в случае невыполнения высокодотационными регионами более 85% целевых показателей. «Установление для регионов такого заниженного процента выполнения целевых показателей плана не способствует выполнению высокодотационными субъектами условий соглашений в полном объеме», - подчеркнул он.

Проведенный анализ также показал, что при работе с высокодотационными регионами Минфином не проводится в полной мере необходимый анализ проблем, характеризующих бюджеты конкретных регионов, отсутствуют механизмы оценки рисков и управления ими. Используемые инструменты поддержки высокодотационных регионов не имеют четко установленных целей, не являются достаточно эффективными для достижения конкретных результатов и решения задач социально-экономического развития высокодотационных регионов, не оказывают существенного влияния на повышение их финансовой самостоятельности и не способствуют сокращению их количества.

Не содержит действенных мер в отношении высокодотационных регионов и государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». Как было отмечено на Коллегии, госпрограмма носит исключительно ограничительный и фискальный характер, связанный с необходимостью заключения данными регионами соглашений и мерами ответственности за их неисполнение. При этом особенности высокодотационных регионов в указанной госпрограмме не учитываются, целевые показатели составлены формально и надлежащим образом не обоснованы. Соответствующая отдельная подпрограмма, предусматривающая мероприятия, направленные на улучшение финансового состояния высокодотационных регионов, отсутствует.

Республика Дагестан

Результаты проверки в Дагестане подтверждают общую картину по дотационным регионам, в том числе недостаточность финансирования выполняемых полномочий. По оценке Минфина России, Республика Дагестан отнесена к группе регионов с недостатком средств на доведение уровня расходов до среднего по Российской Федерации. Дефицит финансирования по сравнению с среднероссийским значением составляет более 3 млрд руб.

«Планирование уровня обеспечения расходных обязательств осуществляется Республикой Дагестан «от достигнутого», исходя из возможностей республиканского бюджета, проводится сокращение средств на обеспечение исполнения как собственных полномочий, так и полномочий совместного ведения. Качество и эффективность исполнения запланированных программных мероприятий снижается», - констатировал по итогам проверки Юрий Росляк.

Согласно результатам проверки, бюджет Республики Дагестан в 2015 г. исполнен по доходам в сумме 84,1 млрд руб. (92,8% прогнозных значений), по расходам – в сумме 87,4 млрд руб. (91,8% уточненных годовых бюджетных назначений). Дефицит составил 3,3 млрд руб.

Доходы республиканского бюджета сформированы за счет налоговых и неналоговых поступлений на 25,8%, безвозмездных поступлений – на 74,2%. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (без учета субвенций) составили 65,6% общей суммы доходов.

Общий объем неисполнения расходов за 2015 г. составил более 7 млрд руб. Сложился он в результате недопоступления налоговых и неналоговых доходов, неисполнения бюджетных назначений по прочим безвозмездным поступлениям, а также в результате отвлечения с единого счета республиканского бюджета неиспользованных на конец 2014 г. остатков целевых межбюджетных трансфертов, в связи с чем их возврат был осуществлен, в том числе за счет кассового исполнения 2015 г. Наибольший удельный вес неисполненных ассигнований приходится на разделы «Национальная экономика» – 34,8%, «Жилищно-коммунальное хозяйство» – 19,3% и «Здравоохранение» – 17%.

Финансирование госпрограмм составило 91%, не выполнены в полном объеме значения целевых индикаторов 29 из 30 госпрограмм Республики Дагестан. Не обеспечен уровень финансирования субсидируемых расходных обязательств по 32 субсидиям на общую сумму 291,7 млн руб. Дефицит средств, необходимых на реализацию программ переселения граждан из аварийного жилья в 2016 г., составляет 493,8 млн руб., в том числе за счет средств республиканского бюджета – 386,2 млн руб.

В результате неисполнения расходов республиканского бюджета размер кредиторской задолженности увеличился в 2015 г. на 40,3%, составив на 1 января 2016 г. 5,11 млрд руб. Основная часть задолженности (94%) приходится на расчеты по принятым, но неоплаченным обязательствам. В основном увеличение задолженности обусловлено недофинансированием дорожной деятельности и расходов в рамках исполнения полномочий по предметам ведения Республики Дагестан.

Государственный долг Республики Дагестан за 2015 г. увеличился с 73,7% до 78,4% по отношению к собственным доходам бюджета и составил 17 млрд руб. Причина роста - увеличение в структуре долга доли бюджетных кредитов (с 47,5% до 59,3%).

По состоянию на 1 января 2016 г. в составе незавершенного строительства Республики Дагестан числилось 362 объекта с объемом затрат в сумме 27,1 млрд руб., из них почти 16 млрд руб. - это средства федерального бюджета. При этом в составе незавершенных капитальных вложений числились затраты за счет средств республиканского бюджета в сумме 100,1 млн руб. на разработку проектно-сметной документации по 56 объектам, которая остается невостребованной более двух лет (с 2013 г.), что является неэффективным использованием ресурсов, созданных за счет средств бюджета Республики Дагестан. Строительство 62 объектов с объемом затрат 1,8 млрд руб., (в том числе 725,2 млн руб. за счет средств федерального бюджета) приостановлено на период свыше 3 лет, что создает риски нерезультативного использования бюджетных средств.

Как показала проверка, в Республике Дагестан не осуществляется весь комплекс мероприятий, необходимых для расширения налоговой базы, о чем свидетельствуют принятые муниципальными образованиями региона низкие ставки земельного налога, коэффициент базовой доходности К2 для исчисления ЕНВД, наличие значительных площадей земельных участков, находящихся в ведении муниципальных образований (фонды перераспределения), по которым не исчисляется земельный налог и не взимается арендная плата, а также отсутствие нормативного правового документа об исчислении налога на имущество с объектов недвижимости по кадастровой стоимости.

«Указанные факторы, а также недофинансирование бюджетных организаций-плательщиков имущественных налогов в конечном итоге приводит к значительным потерям консолидированного бюджета Республики», - подчеркнул аудитор Сергей Штогрин.

К примеру, в 2015 г. в бюджет Республики не поступило 12,2 млн руб. транспортного налога в связи недостоверностью сведений, поступающих в налоговые органы из Управления ГИБДД МВД по Республике Дагестан. Из полученных в прошлом году 1 651,4 тыс. сведений о транспортных средствах и их владельцах не прошли форматно-логический контроль 25% (416,4 тыс. сведений) в связи с отсутствием в них необходимых показателей или их недостоверности. Так, почти в 106 тыс. записей отсутствует указание на место рождения или указаны некорректные даты рождения владельца автотранспортного средства (например, январь 1901 г.) или дата рождения совпадает с датой выдачи документа, удостоверяющего личность. В результате это не позволяет налоговым органам исчислить транспортный налог в полном объеме.

Кроме того, установлено расхождение данных ГИБДД МВД России и показателей статистической налоговой отчетности УФНС России по Республике Дагестан за 2015 г. о количестве автотранспортных средств стоимостью свыше 3 млн руб. В Республике Дагестан в налоговых органах за организациями числится автотранспортных средств на 38 единиц больше, чем в ГИБДД МВД России, за физическими лицами – на 784 единиц меньше. Сумма неисчисленного транспортного налога составила 22,7 млн руб.

«В целом, в 2015 г. выявленные резервы Республики Дагестан в части налоговых доходов составили 3,2 млрд руб.», - констатировал Сергей Штогрин.

На Коллегии также были отмечены отдельные нарушения финансовой дисциплины и действующего законодательства, в том числе допущенные при использовании субсидий из федерального бюджета.

Так, в нарушение условий соглашения с Минспортом России о предоставлении субсидии из федерального бюджета на софинансирование строительства объекта «Реконструкция стадиона «Труд» в г.Махачкале (III этап строительства), Универсальный спортивный зал» средства республиканского бюджета в сумме 10,8 млн руб. были направлены на строительство объекта неспортивного назначения (административное здание). При этом новые условия контракта, связанные с изменением объемов финансирования, согласованы не были.

Средства федерального бюджета в полном объеме (53,5 млн руб.) были перечислены подрядной организации в качестве аванса. При этом в нарушение законодательства списание выданного аванса в 2015 г. произведено в отсутствие документов, подтверждающих выполнение работ на указанную сумму.

Проверка также показала, что в нарушение Градостроительного кодекса принятие и оплата работ по строительству Универсального спортивного зала осуществлены в отсутствие откорректированной проектной документации и положительных заключений государственный экспертизы.

С нарушениями была использована и субсидия, предоставленная на софинансирование завершения строительства объекта «Расширение и реконструкция канализации в г. Махачкале, II очередь» (строительство ведется еще с 1991 г.). С 2012 г. софинансирование осуществляется в рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» ФЦП «Жилище». Всего в рамках ФЦП «Жилище» с 2011 г. на строительство объекта направлено 3,4 млрд руб., из которых 1,7 млрд руб. - средства федерального бюджета. Объем финансирования 2015 г. составил 729,3 млн руб., в том числе за счет средств федерального бюджета - 282,9 млн руб.

Как показала проверка, субсидия в сумме 282,9 млн руб. была перечислена Минстроем России при отсутствии утвержденной госпрограммы Республики Дагестан, предусматривающей мероприятия по завершению строительства и реконструкции объекта, что нарушает правила ее предоставления, утвержденные ФЦП «Жилище».

В нарушение Бюджетного кодекса расходы на завершение строительства объекта на общую сумму 729,3 млн руб. были осуществлены без проведения конкурсных процедур, как того требует Федеральный закон № 44-ФЗ, путем заключения дополнительных соглашений к заключенным контрактам.

Кроме того, при проверке расчетов с подрядчиком установлены признаки нецелевого расходования средств республиканского бюджета в сумме 35 млн руб., которые были направлены не на строительно-монтажные работы, а на разработку проектно-сменой документации, что не предусмотрено условиями контрактов.

По состоянию на 1 января 2016 г. общая стоимость незавершенного строительства по данному объекту составила 4,6 млрд руб. Сведения о технической готовности объекта по итогам 2015 г. (91,6%), представленные в Минстрой России, не подтверждены. Остаточные объемы стоимости завершения строительства не сформированы.

Среди других нарушений, выявленных в ходе проверки, на Коллегии были отмечены: искажение баланса исполнения консолидированного бюджета за 2015 г. на общую сумму 146,4 млн руб.; нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов на сумму 17,7 млн руб.; принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных обязательств на общую сумму 325,6 млн руб.

Общая сумма финансовых нарушений, выявленных в ходе проверки в Республике Дагестан, составляет 857 млн руб.

По фактам выявленных нарушений составлены и переданы в судебные органы 9 протоколов об административных правонарушениях.

Коллегия приняла решение направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации, а также представление – в Правительство Республики Дагестан, информационное письмо - в Минстрой России и обращение – в Генпрокуратуру. Отчеты о результатах экспертно-аналитического и контрольного мероприятий будут направлены в палаты Федерального Собрания.

Справочно:

* В 2015 г. перечень высокодотационных субъектов изменился за счет включения в него Республики Крым и г. Севастополя и исключения Карачаево-Черкесской Республики в связи с новыми расчетами уровня дотационности субъектов Российской Федерации.


Ключевые факты

  1. Общее исполнение бюджетов по доходам за последние три года сложилось ниже 100% относительно прогнозируемых показателей. В 2015 г. совокупный объем доходов этих регионов снизился по сравнению с 2014 г. на 24%, а совокупный объем расходов сократился всего на 5%. За три года госдолг практически всех высокодотационных регионов увеличился в среднем на 26%.


  2. Мероприятия по расширению налоговой базы на необходимом уровне в высокодотационных регионах не осуществляются. По результатам анализа были установлены имевшиеся в 2015 г. резервы высокодотационных регионов в части поступления налоговых доходов в размере свыше 6,2 млрд руб.

  3. Бюджет Республики Дагестан в 2015 г. исполнен по доходам в сумме 84,1 млрд руб. (92,8% прогнозных значений), по расходам – в сумме 87,4 млрд руб. (91,8% уточненных годовых бюджетных назначений). Дефицит составил 3,3 млрд руб. Государственный долг Республики Дагестан за 2015 г. увеличился с 73,7% до 78,4% по отношению к собственным доходам бюджета и составил 17 млрд руб.

  4. Общий объем неисполнения расходов за 2015 г. составил более 7 млрд руб. Наибольший удельный вес неисполненных ассигнований приходится на разделы «Национальная экономика» – 34,8%, «Жилищно-коммунальное хозяйство» – 19,3% и «Здравоохранение» – 17%.

  5. Общая сумма финансовых нарушений, выявленных в ходе проверки в Республике Дагестан, составляет 857 млн руб. 


Материалы по теме

Наверх