РУС ENG 

Выступление Татьяны Голиковой на Гайдаровском форуме в ходе дискуссии по теме «Эффективность бюджетных расходов как зеркало госуправления»

16 Января 2018 г.

Антон Новодережкин/ТАСС

Добрый день, уважаемые коллеги!

Я начну с того, о чем сказал Андрей Михайлович, с анализа существующей системы госуправления. При этом хочу сказать, что у нас была возможность, используя наши ресурсы, в течение 4 лет изучать взаимосвязь качества государственного управления и эффективности расходов, которые администрируются этой системой госуправления. Сразу обращу внимание, что мы анализируем деятельность только 53 органов власти, те которые находятся в сфере деятельности Правительства. Это 16 министерств, 19 служб и 18 агентств. (Слайд 1, Слайд 2 и Слайд 3) Для удобства восприятия материала, я сразу хочу сказать, что мы анализируем данные за 2012-2016 гг., поскольку за 2017 г. пока корректные данные отсутствуют.



Функции госуправления осуществляли 373,6 тыс. человек, или 72,2% от общей численности лиц, замещающих должности гражданской службы в федеральных госорганах, при этом они администрировали 8,6 трлн руб., или почти 67% от расходов федерального бюджета.

Напомню, что в 2004 г. известным Указом Президента РФ №314 была введена трехуровневая система госуправления.

При этом функции:

· по нормативно-правовому регулированию закреплялись за министерствами, в 2016 г. кроме министерств эти функции уже выполняли 2 службы (из 19) и 3 агентства (из 18).

· по контролю и надзору закреплялись за службами сейчас кроме служб, их выполняют 8 министерств (из 16) и 5 агентств (из 18).

· по оказанию государственных услуг возлагались на агентства, в 2016 г. их оказывали уже 10 министерств (из 16) и 4 службы.

Таким образом, произошел фактический отказ от установленных этим указом основных принципов разграничения уровней госуправления.

Систематизация функций в 2004 г. сопровождалась дифференциацией условий оплаты труда и организации управленческой деятельности.

Различная функциональная нагрузка и численность ведомств, при равном правовом статусе структурных элементов системы госуправления, создали предпосылки к возникновению внутренних противоречий в управленческом процессе и его финансовом обеспечении. (Слайд 4)


Значительное количество агентств характеризуется небольшой штатной численностью центральных аппаратов, а для исполнения возложенных на них функций и полномочий наряду с территориальными органами агентствами формируется сеть учреждений, основными видами деятельности которых является оказание государственных услуг.

По своей структуре федеральные агентства разнородны: у части агентств (11) созданы территориальные органы, часть (7) функционирует без них.

Их деятельность в качестве федеральных органов исполнительной власти не всегда эффективна, они фактически являются административной прослойкой между министерствами и учреждениями, которые находятся в их ведении с соответствующими финансовыми затратами.

Это дает основание поставить вопрос о целесообразности существования агентств в качестве самостоятельных органов.

Как вариант могут быть рассмотрены следующие возможности:

· агентства, у которых существует подведомственная сеть территориальных органов, могут быть включены в состав министерств как структурные подразделения, либо выделены как самостоятельные министерства или комитеты, а сеть их территориальных органов преобразована в казенные учреждения, которым в соответствии с законодательством могут быть делегированы полномочия по исполнению госфункций;

· агентства, не имеющие территориальных органов, могут быть преобразованы в казенные учреждения, подведомственные министерствам с одновременным закреплением функции по предоставлению государственных услуг, ранее оказываемых этими агентствами, за казенными учреждениями.

В период 2012-2016 гг. общее количество функций и полномочий устойчиво росло и по состоянию на 1 января 2017 г. составляло 4 359 ед., что свидетельствует о расширении влияния государства на деятельность экономических субъектов.

По всей видимости, необходимо вернуться в начало пути и еще раз определиться с основными принципами разграничения уровней государственного управления. В том числе и с целесообразностью сохранения трехуровневой модели.

Следующее соображение основано на изучении реализации функций государственного управления по контролю и надзору. (Слайд 5)


В среднем ежегодно проводится почти 1 млн проверок, при этом на долю 4 служб (Роспотребнадзор , ФНС России, Ростехнадзор, Роструд) приходится 78% этого объема.

Общий объем поступлений от штрафов, санкций, возмещения вреда в 2016 г. по 53 главным администраторам доходов федерального бюджета составил 36,8 млрд руб., или почти 65% денежных взысканий.

При таком количестве проверок нарушения обязательных требований в среднем ежегодно выявлялись только в 59,5% проверок. При этом, обратите внимание, средняя доля выявленных нарушений, зафиксировавших фактический вред, составляет немногим более 2%. Это характеристика деятельности сегодняшних контрольно-надзорных органов. Исключение составляет Федеральная налоговая служба, которая среди служб является наиболее эффективной по всем показателям.

Одна из причин такого состояния — подведомственность служб, осуществляющих контроль и надзор, министерствам, в сферах регулирования которых они этот надзор осуществляют.

На наш взгляд, возможна постановка вопроса об изменении подведомственной подчиненности 14 служб, имеющих территориальные органы и подведомственные учреждения, необходимые для выполнения функций по контролю и надзору. При этом службы, для которых контрольно-надзорная деятельность является сопутствующей, могут сохранять ведомственную принадлежность.

При этом нормативно-правовое регулирование в этих сферах в части контрольно-надзорной деятельности может осуществляться соответствующими министерствами по согласованию со службами, поскольку последние, осуществляя контрольно-надзорную деятельность, наиболее четко понимают пробелы действующего законодательства.

Сегодня, как вы знаете, внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который данный аспект вообще не рассматривает. В качестве основного он предлагает использование риск-ориентированного подхода при организации контроля. Вместе с тем, этот закон не определяет критерии присвоения категорий риска и методику определения таких рисков.

О результатах управленческой деятельности федеральных министерств и ведомств. (Слайд 6).


Как известно, ведомствам устанавливаются планы деятельности с необходимостью достижения целевых показателей.

Из 53 ФОИВ только 18 представили доклады о выполнении планов. При этом ни один из представивших доклады в 2016 году не достиг всех целевых показателей.

Аналогичная ситуация отмечается по достижению показателей государственных программ. Результаты анализа 32 госпрограмм, ответственными за которые являются 16 министерств, показали, что из 285  плановых значений показателей не достигнуты значения по 111 или 38,9%. Это результат, в том числе неэффективного управления реализацией госпрограмм.

Кроме того, показатели госпрограмм не в полной мере интегрированы в планы деятельности органов власти. Много показателей, но результативность по ним низка.

Анализ доклада о мерах, принятых для создания благоприятных условий для ведения предпринимательской деятельности и достигнутых результатах, а также оценки деятельности руководителей по созданию благоприятных условий и ведению бизнеса говорит о следующем: из 49 показателей в 2016 г. не достигнуты целевые значения по 25 (51%).

Наиболее слабым звеном в процессе управления государственными ресурсами является организация внутриведомственной деятельности. Об этом, в том числе говорит низкая эффективность использования бюджетных средств и значительное количество выявленных нарушений в финансово-бюджетной сфере Это 231 млрд руб. за прошедшие три года.

Таким образом, невыполнение показателей отражает уровень исполнения установленных функций и полномочий, ресурсы используются, а фактические результаты не достигаются.

Для решения сложившихся проблем, сложившихся в системе государственного управления, предпринимались меры по оптимизации.

Анализ мер, принятых по оптимизации в 2012-2016 годах, показал, что наряду с уменьшением количества терорганов (на 4,8%) на 24,8% выросло количество подведомственных государственных учреждений.

Поскольку регламентация условий и критериев создания филиалов государственных учреждений отсутствует (когда они могут создаваться, когда нет), их число в этот период выросло в 2 раза. Соответственно выросла нагрузка на федеральный бюджет (Слайд 7).


Наибольшее количество филиалов государственных учреждений создано в сферах образования, научной деятельности, сельского хозяйства, культуры, здравоохранения, труда и социальной защиты.

В ходе изучения закупок для государственных нужд было установлено, что 16 из 53 ведомств (30%) заключали контракты, предметом которых являются работы, выполнение которых отнесено к функциям и полномочиям данных государственных органов. При этом, как вы понимаете, зарплату получают и чиновники и представители подведомственных учреждений.

Расширение структуры территориального сегмента системы госуправления приводит искажению сути вертикально интегрированной структуры управления, а практика передачи органами исполнительной власти своих функций и полномочий сторонним организациям приводит к размыванию государственных функций за пределы системы государственного управления и, по нашему мнению, требует корректировки.

В 13 из 16 федеральных министерств, среди подведомственных государственных учреждений по-прежнему сохраняется большое количество так называемых непрофильных учреждений, включая оказывающие образовательные и медицинские услуги. У 6 ФОИВ 174 непрофильных учреждения (Слайд 8).


Я напомню, что 13 лет назад в том же 314 Указе Президента было предложено переподчинить учреждения образования Министерству образования, здравоохранения - Министерству здравоохранения и т.д. Прошло 13 лет, решение не реализовано, но может быть это и хорошо.

Наши исследования показывают, что, например, строгая централизация всех учреждений системы высшего образования под Минобрнауки независимо от ведомственной принадлежности, а также «административное единообразие» может привести к утрате узконаправленной подготовки специалистов для отраслей экономики.

Ключевыми проблемами здесь являются:

· отсутствие внутреннего контроля со стороны учредителя за деятельностью непрофильных учреждений;

· достаточность и корректность финансового обеспечения госзадания и, как следствие, объема субсидий на его выполнение;

Это показывает сравнительный анализ, приведенный на Слайде 9.


Вы видите Минобрнауки со стоимостью их государственных услуг и учреждения высшего образования, которые находятся в ведении других органов власти.

Кроме этого имеют место факты, когда стоимость платных услуг ниже, чем установлено в рамках государственных заданий. (Слайд 10).


При этом такие различия свидетельствуют о том, что стоимость образовательных услуг в рамках госзадания завышается и происходит замещение госсредствами платного обучения, что является прямым нарушением законодательства.

В целом установлен рост числа бюджетных учреждений, оказывающих услуги на платной основе. При этом доходы от оказания таких услуг являются весьма существенными, а оказание платных услуг становится приоритетом деятельности многих бюджетных учреждений. В 2014-2016 годах в рамках приносящей доход деятельности доходы от платных услуг увеличились на 14,1%. (Слайд 11)


· следующая проблема - это «непрофильные» направления подготовки и специальности в отраслевых вузах. Обратите внимание на Слайд 12.


Востребованность работников аграрного сектора составляет 21,5 тыс. человек, а потребность в непрофильной специальности для этих вузов (работники в сфере туризма) – 11,5 тыс. чел. При этом обратите внимание, сколько непрофильных специалистов готовит та же Тимирязевская академия.

На сегодняшний день очевидна переразмеренность системы подготовки кадров в высшем образовании, отсутствие связи такой подготовки с требованиями рынка труда и размыванием ресурсов бюджета без получения результата.

Потенциал бюджетных учреждений – это государственный ресурс и практика использования этим ресурсом нуждается в корректировке. Речь не идет об отмене 83-ФЗ, но механизм финансового обеспечения государственных заданий нуждается в существенной доработке.

Следующая тема.

В течение 4 лет мы много внимания уделяли разграничению полномочий между уровнями государственной власти. Полученные результаты позволяют сделать следующие выводы. (Слайд 13).


На 1 января 2017 г. Российской Федерацией переданы регионам 113 полномочий в 17 сферах деятельности. Рост числа переданных полномочий только относительно 2012 года составил 82,3%.

В осуществлении переданных полномочий участвуют 1060 органов исполнительной власти регионов и 7429 органов местного самоуправления и иных организаций. Очевидна сформировавшаяся в регионах устойчивая тенденция «трансляции» этих полномочий на муниципальный уровень.

Такой объем делегирования на муниципальный уровень приводит к потере прозрачности организации осуществления переданных полномочий, особенно в части регулирования движения бюджетных средств.

Всего из федерального бюджета в виде субвенций регионам за 2012-2016 годы передано более 1,5 трлн руб.при ежегодном выделении средств на делегирование полномочий порядка 330 млрд руб.

Контрольные мероприятия, которые мы проводили за этот период времени, показали, что объем субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации, недостаточен для их исполнения, и в ряде случаев влечет за собой дополнительные расходные субъектов, по сути, на то, что должно обеспечиваться федеральным бюджетом.

В этой ситуации часть переданных в настоящее время полномочий может быть закреплена за регионами как собственные на постоянной основе.

Это позволит оптимизировать расходы федерального бюджета за счет сокращения численности госслужащих, осуществляющих функции контроля за этими полномочиями.

Что же может быть источниками такого закрепления полномочий как собственные? Мы традиционно говорим о закреплении доходов. Но, мне кажется, что есть основание поговорить все-таки об обмене полномочиями между регионами и федеральным центром. Но не для кого не секрет, что, возможно, речь может идти о передаче на федеральный уровень платежа за неработающее население с соответствующим закреплением делегированных полномочий за регионами и при недостаточности финансового обеспечения возможное закрепление иных налоговых и, подчеркиваю, неналоговых доходов, к систематизации которых мы пока не подошли.

Следующий блок, на который я хотела обратить внимание, это то, что удалось все-таки сделать с точки зрения оптимизации системы госуправления относительно численности государственных гражданских служащих. В 2016 году удалось снизить их до уровня 2012 года, но этот процесс затронул исключительно низовое звено и привел к дисбалансу иерархии должностей, установленных Реестром должностей государственной гражданской службы.

Работа, которая была предусмотрена всеми нормативными документами по нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих, не завершена.

В последние годы отмечается существенная диспропорция в оплате труда.

Положения и порядок распределения выделяемых средств на материальную и моральную мотивацию, как на уровне Правительства, так и внутри федеральных ведомств, не определен.

В результате, сложилось значительное отличие в уровнях денежного содержания федеральных госслужащих одинаковой категории. Отличие в 2-3 раза заработной платы работников одной и той же категории свидетельствует об искажения принципов денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих.

Мы знаем, что Министерство финансов сейчас работает над этой темой. Широкое обсуждение в прессе получили предложения по проекту Указа и проекту Постановления, но нам даже кажется, что и этого сейчас пока недостаточно для решения этой проблемы.

Нам кажется, что необходимо все-таки менять структуру денежного содержания посредством увеличения в его составе доли гарантированных выплат и установления четкой взаимосвязи стимулирующих выплат с показателями эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих.

Эти меры, с одной стороны, могут сделать гражданскую службу более привлекательной, а с другой стороны – материально поощрять объективно наиболее эффективные кадры. Но этот механизм будет работать только при условии совершенствования института аттестации государственных гражданских служащих.

Завершить я хочу еще одной темой, на которую, возможно, в постановке государственного управления мы не обращали внимание (Слайд 14).


Я в начале своего выступления сказала, что в структуре 53 федеральных органов власти, находящихся под Правительством, трудится почти 377 тыс. человек, включая территориальные органы.

Но еще большее количество, с точки зрения соотношения количества и численности, а именно 162,8 тыс. человек, работает в государственных внебюджетных фондах.

И вы знаете, какой объем финансовых ресурсов они администрируют.

Сегодня расходы на их содержание составляют 143,8 млрд руб. И эти 143,8 млрд руб. полностью обеспечиваются за счет тех страховых взносов, которые собираются в бюджеты этих государственных внебюджетных фондов как налоги на фонд оплаты труда.

И здесь мы считаем необходимым поставить вопрос, что мы в принципе говорим о том, что мы создаем единую информационную систему, в том числе после того, как администрирование страховых взносов было передано ФНС России. И должны исключить необходимость создания параллельных информационных систем всеми этими тремя государственными внебюджетными фондами. Ресурсы, которые они затрачивают на информатизацию, достаточно большие.

В этой связи мы рискуем предложить рассмотреть вопрос о создании единой организационной структуры – Единый государственный внебюджетный фонд, который бы объединил все эти фонды.

По опыту большинства аналогичных институтов объединенный фонд обязательного социального страхования должен представлять собой уникальную управленческую структуру, находящуюся не в государственной, а в публичной собственности. Почему в публичной собственности? Потому что часть бюджета этого фонда, а именно сейчас страховые взносы, администрирует ФНС и она таковым администратором остается. Речь идет о распределении тех ресурсов, которые поступают в качестве доходной части.

Мы полагаем, что такая форма должна найти отражение в Гражданском кодексе.

Это позволит построить управление принципиально новым социально-страховым фондом по принципу социального партнерства, повысить прозрачность деятельности фонда и обеспечить высокий уровень доверия со стороны населения.


Материалы по теме

Наверх