Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
(протокол от 23 марта 2001 года № 14 (250)

СОДЕРЖАНИЕ

1. Особенности и основные итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2000 году

Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) в 2000 году в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и другими законодательными актами Российской Федерации осуществляла контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности.

Контрольно-ревизионная деятельность реализовывалась в следующих сферах контроля:

контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, оценка обоснованности проектов федерального бюджета;

контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, оценка обоснованности проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

определение эффективности и целесообразности использования государственной собственности, контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью;

контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов;

контроль за банковской системой в части обслуживания федерального бюджета и государственного долга Российской Федерации.

С учетом накопленного опыта работы в 2000 году были определены первоочередные направления дальнейшего совершенствования деятельности Счетной палаты. К ним относятся:

повышение эффективности контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты на основе концентрации усилий на ключевых вопросах исполнения федерального бюджета, бюджетного регулирования социально-экономического развития государства, программно-целевого, комплексного подхода к планированию мероприятий;

повышение результативности деятельности Счетной палаты;

развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества с высшими органами государственного финансового контроля и двустороннего сотрудничества, адекватного целям интеграции Российской Федерации в мировую экономику.

В рамках реализации данных направлений совершенствования деятельности Счетной палатой в отчетном году осуществлен комплекс организационных мероприятий, позволивший:

создать Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации. В ее состав вошли Счетная палата и контрольно-счетные органы 66 субъектов Российской Федерации. Основными целями своей деятельности Ассоциация определила развитие сотрудничества, координации и взаимодействия между контрольно-счетными органами различного уровня в Российской Федерации;

развивать двустороннее сотрудничество Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. На конец отчетного периода заключены соглашения о двустороннем сотрудничестве с 32 региональными контрольно-счетными органами;

регулярно информировать руководителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации об основных результатах контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты в целях принятия мер по устранению выявленных недостатков и повышению эффективности исполнения федерального бюджета, управления государственной собственностью. Встречи Председателя Счетной палаты с Президентом Российской Федерации приобрели постоянный характер. По итогам таких встреч Президентом Российской Федерации даются поручения Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти, Совету безопасности Российской Федерации;

заключить соглашения о сотрудничестве с МВД России, ФСБ России, ФСНП России, играющими значительную роль в обеспечении реализации представлений и предписаний Счетной палаты. Всего с августа 2000 года организована совместная работа инспекторского состава Счетной палаты с ФСБ России, ФСНП России, МВД России и Генеральной прокуратурой Российской Федерации по 22 контрольно-ревизионным мероприятиям;

реорганизовать аппарат Счетной палаты в целях усиления подразделений, отвечающих за юридическую обоснованность предлагаемых в представлениях и предписаниях мероприятий по устранению выявленных в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий нарушений, взаимодействие с органами государственной власти, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, аналитическую, информационную и международную деятельность;

разработать и практически реализовать концепцию программно-целевого подхода при планировании контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности на 2001 год. Контрольные мероприятия тематически объединены в укрупненные блоки. По завершении контрольных мероприятий каждого тематического блока запланирована подготовка сводных аналитических докладов по наиболее важным вопросам социально-экономического развития государства;

привести отчетные материалы Счетной палаты, методологические основы и технологии их подготовки (предварительный, оперативный и последующий контроль) в соответствие с требованиями вступившего с 1 января 2000 года в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации";

заключить и практически реализовать Соглашения об информационном взаимодействии с Министерством финансов Российской Федерации в целях повышения оперативности подготовки отчетных материалов для палат Федерального Собрания Российской Федерации в рамках оперативного контроля за исполнением федерального бюджета;

создать при Председателе Счетной палаты постоянно действующий Экспертно-консультативный совет. В его состав вошли видные ученые, специалисты в области права и финансов, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации), банкиры и предприниматели. Созданный Совет оказывает Счетной палате экспертно-консультативную, научно-методическую и иную помощь при решении возложенных на нее задач;

создать Совет руководителей высших органов финансового контроля государств - участников СНГ, в состав которого, наряду с Председателем Счетной палаты, вошли руководители высших органов финансового контроля Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Молдовы, Таджикистана, Украины.

В отчетном году при осуществлении мероприятий контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической, информационной и иных видов деятельности Счетной палатой в полной мере обеспечена реализация единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, которая включает в себя предварительный контроль проектов бюджетов будущего года, оперативный контроль непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего года и последующий контроль исполненного бюджета предыдущего года.

Организация контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты в 2000 году, также как и в предыдущие годы, строилась на основе принципа коллегиальности, который предполагает принятие решений о проведении контрольных мероприятий и утверждение результатов этих мероприятий Коллегией Счетной палаты.

В целом в 2000 году Счетной палатой проведено 390 контрольных мероприятий, в том числе 56 по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации и обращениям депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, иным обращениям. Контрольные мероприятия проводились более чем на 1890 объектах. Причем 46 % проверенных объектов располагались на территории г. Москвы, а 54 % - на территории субъектов Российской Федерации. Всего в течение прошедшего года контрольные мероприятия проводились на территории 72 субъектов Российской Федерации.

Для организации и осуществления проведенных в 2000 году контрольных мероприятий Председателем Счетной палаты было издано 607 распоряжений.

В целом по федеральным округам контрольные мероприятия, проведенные Счетной палатой в 2000 году, распределялись неравномерно. Распределение контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой в 2000 году, по федеральным округам приведено в таблице :

По итогам контрольной деятельности Счетной палаты в 2000 году выявлен ущерб (нецелевое использование бюджетных финансовых средств) в сумме 63,2 млрд. рублей, из которых 4,2 млрд. рублей было возвращено в федеральный бюджет. Если рассматривать итоги работы Счетной палаты в целом за шесть лет ее существования, то можно отметить, что за этот период выявлен нанесенный государству ущерб в размере более 309 млрд. рублей (в эквивалентном исчислении). Эта сумма более чем в 500 раз превышает объем средств, выделенных за этот же период на все текущее содержание самой Счетной палаты.

При этом ущерб, выявленный в 2000 году, составил 20 % от общего. Возврат средств в федеральный бюджет за шестилетний период превысил 28 млрд. рублей (в эквивалентном исчислении). Из них 15 % приходится на 2000 год. Обобщающие показатели контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты в 2000 году приведены в Приложении № 1 к отчету о работе Счетной палаты в 2000 году.

В течение прошедшего года было проведено 44 заседания Коллегии Счетной палаты, на которых рассмотрено 619 вопросов, из них более половины - по результатам контрольных мероприятий.

В числе наиболее значимых контрольных мероприятий, результаты которых рассмотрены Коллегией Счетной палаты в 2000 году, могут быть названы мероприятия, получившие большой резонанс в органах государственной власти и обществе. Об итогах таких контрольных мероприятий Председатель Счетной палаты лично докладывал Президенту Российской Федерации и представлял письменные отчеты палатам Федерального собрания Российской Федерации.

Это проведенная по поручению Государственной Думы длительная и обстоятельная проверка деятельности РАО "ЕЭС России" в части, касающейся использования этой крупнейшей государственной монополией государственной собственности и финансово-хозяйственной деятельности РАО "ЕЭС России" в 1999 - 2000 годах, в том числе оценки законности и обоснованности продажи части акций РАО "ЕЭС России", находившихся в государственной собственности, нерезидентам, приведшей к потере государством контрольного пакета акций РАО "ЕЭС России".

К наиболее значимым контрольным мероприятиям могут быть отнесены также проверки: федерального государственного унитарного предприятия "ГК "Росвооружение" по выполнению функций государственного посредника в интересах реализации экспортного потенциала Российской Федерации, включая обоснованность расходования средств, поступающих от исполнения экспортных контрактов, на оплату консультационных (маркетинговых) услуг, связанных с продвижением продукции военного назначения на международном рынке; открытого акционерного общества "Общественное российское телевидение" (ОАО "ОРТ"), в том числе управления пакетом акций ОАО "ОРТ", находящимся в федеральной собственности; федерального государственного унитарного предприятия "Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания "ВГТРК"; выполнения подписанного в городе Вашингтоне 18 февраля 1993 года Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки об использовании высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия; законности приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель" и вклада РАО "Норильский никель" в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996 - 1999 годах; комплекс проверок, проведенных Счетной палатой по использованию финансовой помощи, выделенной Чеченской Республике из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, и финансированию других расходов и мероприятий за счет средств федерального бюджета, связанных с восстановлением экономики Чеченской Республики в 2000 году; по формированию и эффективному использованию средств государственных внебюджетных фондов за 1999 год в Чеченской Республике; по расходованию средств федерального бюджета, выделенных в 1998 - 1999 годах на финансирование мероприятий по розыску пропавших без вести и погибших в ходе боевых действий в Чеченской Республике, эксгумации и опознанию погибших, официальному опубликованию списков и оповещению родителей, захоронению опознанных.

Продолжена практика проведения контрольных мероприятий с привлечением контрольных органов государств - участников СНГ. Например, с участием Счетной палаты Украины проведена комплексная проверка финансово-хозяйственной деятельности ОАО "Газпром". В соответствии с решением Коллегии Счетной палаты от 25 августа 2000 г. в программу комплексной проверки финансово-хозяйственной деятельности ОАО "Газпром" и его структурных подразделений за 1999 - 2000 годы и организации расчетов за газ, поставляемый на внутренний и внешний рынки, были включены вопросы проверки расчетов за транспортировку газа и аммиака на объектах предприятий и организаций газового комплекса Украины.

Примером сотрудничества с зарубежными странами является проведенная по согласованию с Соединенными Штатами Америки проверка выполнения подписанного в городе Вашингтоне 18 февраля 1993 года Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки об использовании высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия.

Важнейшей составной частью экспертно-аналитической деятельности является экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственности и финансов Российской Федерации.

Счетной палатой в 2000 году были подготовлены заключения более чем на 20 проектов федеральных законов. Большая работа была проведена по подготовке заключений на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2001 год и проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета в 1999 году". Инспекциями Счетной палаты проведена экспертная работа по проекту второй части Налогового кодекса Российской Федерации, проектам федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", "Об аудиторской деятельности" и ряду других.

Разработаны предложения и замечания на проекты федеральных законов "О государственном финансовом контроле", "Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации", "О внесении изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации".

2. Контрольно-ревизионная и экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты Российской Федерации в 2000 году

2.1. Предварительный контроль.
Подготовка заключения на проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2001 год

Содержательные и временные рамки предварительного контроля федерального бюджета на 2001 год не сводились только к непосредственной подготовке заключения на официально представленный проект бюджета. По каждому направлению деятельности Счетной палатой в течение ряда лет отслеживалось исполнение основных доходных и расходных статей бюджета. Мониторинг расходов федерального бюджета проводился в разрезе как функциональной, так и ведомственной классификации. Важное значение придавалось также анализу межбюджетных отношений и региональному разрезу исполнения федерального бюджета.

При экспертизе проекта бюджета достоверность его параметров оценивалась на основе имеющейся информации и фактического состояния дел в субъектах ведомственной структуры. Таким образом, заключение на проект федерального бюджета явилось итогом постоянной работы и было основано на комплексной системе оценок поступающей по разным каналам информации о ходе бюджетного процесса.

Заключение Счетной палаты на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" подготовлено в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 20 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", рассмотрено и утверждено Коллегией Счетной палаты 12 сентября 2000 года, протокол № 31(223).

В Совет Федерации и Государственную Думу направлено сводное заключение Счетной палаты с заключениями аудиторов Счетной палаты (исх. № 01-943/15 и № 01-944/15 от 15 сентября 2000 г.).

В качестве основных недостатков проекта федерального бюджета в заключении Счетной палаты отмечалось следующее:

в ходе формирования проекта федерального бюджета Правительству Российской Федерации не удалось в должной мере реализовать его изначальное требование - "исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности". Рост экономического потенциала как страны в целом, так и отдельных субъектов Российской Федерации не стал целевым ориентиром предложенной бюджетной политики на 2001 год. В результате, сформулированная в проекте федерального бюджета на 2001 год и в материалах к нему бюджетная политика Правительства Российской Федерации нацелена в основном на решение проблем фискальной самодостаточности федерального бюджета, обслуживания и погашения государственного долга;

проект федерального бюджета не способствует в необходимой степени решению задач увеличения платежеспособного спроса государства и населения, стимулирования инвестиций, занятости, повышения реальных доходов граждан, защиты позиций страны на внутреннем и внешнем рынках. Бездефицитность бюджета в определенной степени достигнута за счет перераспределения доходной базы консолидированного бюджета в пользу федерального, а также сокращения важнейших расходов государства, прежде всего, инвестиционных, стимулирующее воздействие которых на экономику учтено недостаточно;

неурегулированность вопросов обслуживания внешнего долга может привести к увеличению расходной части федерального бюджета на 3,5 млрд. долларов США и необходимости корректировки бюджета. Представленная в проекте бюджета оценка объема государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2001 г. и на 1 января 2002 г. нуждается в уточнении, вследствие чего нуждаются в уточнении и объемы расходов федерального бюджета, направляемых на его обслуживание и погашение в 2001 году. Правительство Российской Федерации не сформулировало методику и не создало единую систему полноценного и достоверного учета всех государственных долговых обязательств;

макроэкономические показатели Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2001 год, на основе которых сформированы основные параметры федерального бюджета, нуждаются в дополнительном обосновании и уточнении. Прежде всего, это относится к прогнозируемым объему ВВП (7,750 млрд. рублей), темпам его роста (104%), уровню инфляции (112%);

прогнозируемое сокращение удельного веса доходов федерального бюджета по отношению к ВВП с 15,4% в 2001 году до 14,1% в 2003 году существенно затруднит одновременное решение задач обслуживания и погашения непомерной долговой нагрузки и финансирования неотложных расходов, связанных с продолжающимся старением и износом основных фондов, сохраняющейся социальной напряженностью, необходимостью обеспечения внутренней и внешней безопасности страны и незавершенностью реформирования силовых структур;

Правительство Российской Федерации в ходе формирования проекта федерального бюджета не учло значительные потенциальные резервы увеличения его ресурсной части. Важными из них, по мнению Счетной палаты, являлись расширение налогооблагаемой базы за счет легализации хозяйственного оборота, повышение уровня собираемости налоговых доходов, уточнение ввозных и вывозных таможенных пошлин, совершенствование тарифного и нетарифного регулирования и таможенного администрирования, взыскание налоговой недоимки, увеличение поступлений в виде дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, доходов от сдачи в аренду государственной собственности, платежей от государственных предприятий, активизация работы по погашению долговых обязательств иностранных государств перед Российской Федерацией и перечисление прибыли Центрального банка Российской Федерации;

проектом федерального бюджета на 2001 год, в отличие от предыдущих лет, не было предусмотрено формирование Бюджета развития Российской Федерации. Правительству Российской Федерации не удалось в необходимой степени урегулировать кредиторскую задолженность прошлых лет, повысить степень рациональности расходов федерального бюджета и сконцентрировать их на приоритетных направлениях, определенных Бюджетным посланием Президента Российской Федерации;

целесообразность формирования расходной части федерального бюджета под влиянием факторов текущего и субъективного характера, а не на основе законодательно утверждаемых плановых показателей и нормативов, формируемой на три года структуры расходов федерального бюджета исходя из приоритетов, определяемых среднесрочной программой Правительства Российской Федерации и ежегодными посланиями Президента Российской Федерации;

Правительством Российской Федерации не разработаны стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, как этого требуют нормы и положения Бюджетного кодекса Российской Федерации и Концепции реформирования межбюджетных отношений. Недостаточно задействованы механизмы, стимулирующие рост собственных доходов регионов, отсутствует комплексный подход к оказанию финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Недостаточная урегулированность данных вопросов расширяет возможности субъективных решений при распределении средств финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

В заключении Счетной палаты на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" было предложено:

Правительству Российской Федерации представить Государственной Думе дополнительные материалы, обосновывающие расчеты объемов ВВП, в том числе методику расчета и оценку объема неучитываемой ("теневой") экономики в разрезе различных сфер деятельности, официальные данные о доле "теневого" сектора, учитываемого в прогнозируемом объеме ВВП, прогнозируемого уровня инфляции, обменного курса рубля к доллару США, мировых цен на важнейшие товары российского экспорта, ряда других показателей;

Правительству Российской Федерации представить Государственной Думе дополнительные материалы, обосновывающие расчеты налогооблагаемой базы и объемов поступлений налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета;

провести инвентаризацию всех расходов государства, осуществляемых как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, оценить степень их приоритетности и неотложности. На этой основе определить и закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации минимальный уровень доходов и расходов консолидированного и федерального бюджетов в процентах к ВВП, исходя из которого и должны формироваться налоговое законодательство и мероприятия Правительства Российской Федерации по укреплению доходного потенциала федерального и региональных бюджетов, обеспечиваться повышение достоверности расчетов налогооблагаемой базы и уровня собираемости налогов;

детально рассмотреть дополнительные вопросы об объемах и структуре задолженности иностранных государств бывшему СССР и Российской Федерации, об объеме и структуре предоставляемых Российской Федерации кредитов, а также выработать систему мер, позволяющую обеспечить их своевременный возврат;

дополнительно рассмотреть возможность принятия мер по усилению инвестиционной направленности бюджетной политики Правительства Российской Федерации, концентрации ресурсов федерального бюджета на возможных "точках роста" экономики страны;

в связи с упразднением с 1 января 2001 г. Государственного фонда занятости населения Российской Федерации предлагалось рассмотреть вопрос об объеме предоставляемых средств, выделив их в разделе "Социальная политика" в отдельный подраздел "Реализация политики занятости населения" с расшифровкой расходов в приложении к закону о федеральном бюджете, а также определить ведомство, которое в 2001 году должно получить причитающуюся Фонду часть займа МБРР на реализацию Проекта по развитию службы занятости и социальной защиты в объеме 60 млн. долларов США, и его ответственность за целевое использование этих средств;

определить порядок погашения долгов федерального бюджета перед государственными внебюджетными фондами (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации) за прошлые годы;

в целях повышения степени "прозрачности" бюджетных процедур на законодательном уровне рассмотреть вопрос о формировании бюджета государственного долга Российской Федерации, утверждаемого отдельным федеральным законом.

Заключение Счетной палаты и доклад Председателя Счетной палаты получили положительную оценку палат Федерального Собрания Российской Федерации, часть предложений реализована в ходе рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год", Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2001 год".

Так, например, статьей 120 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" с учетом изменений и дополнений установлен порядок использования дополнительных доходов, предусматривающий сбалансированный подход к решению проблем как погашения долговых обязательств, так и финансирования приоритетных расходов, статьей 114 предусмотрено представление Правительством ежеквартальных отчетов палатам Федерального Собрания Российской Федерации.

Главная задача, которую предстоит решить Счетной палате в части дальнейшего совершенствования предварительного контроля федерального бюджета, состоит в повышении качественного уровня ее заключения на проект бюджета, которое должно усилить оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджета, размеров государственного внутреннего и внешнего долга. Заключение должно в большей степени базироваться на конкретных результатах не только экспертно-аналитических, но и контрольных мероприятий, подкрепляться соответствующими актами инспекторов и отчетами (аналитическими докладами) аудиторов.

С этой целью запланировано заблаговременное, до официального представления проекта федерального бюджета в Государственную Думу, проведение специального комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке и анализу:

нормативно-методической базы для прогнозирования ВВП и других макроэкономических показателей;

нормативно-методической базы, используемой при расчетах по статьям классификации доходов федерального бюджета;

нормативов финансовых затрат на предоставление отдельных видов государственных услуг, используемых при расчетах по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

методологии формирования федерального бюджета в части государственных заимствований, погашения и обслуживания государственного долга.

Данная работа позволит иметь более четкое представление о методологии и нормативной базе, используемой при составлении бюджета, проверить и проанализировать достоверность и обоснованность расчетов конкретных параметров и показателей бюджета, а также подготовить заключение Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2002 год с достаточно мотивированными предложениями по корректировке проекта бюджета, по совершенствованию бюджетной политики в целом.

По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по вопросам формирования проекта федерального бюджета на 2002 год предусмотрено завершение подготовки в 2001 году методических указаний по осуществлению предварительного контроля и подготовке заключения Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

2.2. Оперативный контроль.
Контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2000 году

Оперативный контроль является составной частью непрерывного контрольного цикла за исполнением федерального бюджета, стадией текущего контроля за уже принятым бюджетом. Задачи оперативного контроля, его периодичность и общие принципы организации определены статьей 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". Оперативный контроль осуществляется путем анализа полученной, обработанной и обобщенной информации о ходе исполнения федерального бюджета, поступающей из различных источников. Он проводится по ряду различных направлений в течение всего года.

Информационной основой оперативного контроля за исполнением федерального бюджета за соответствующий период 2000 года являлись:

база данных Счетной палаты, сформированная на основе ввода и обработки первичных платежных документов, явившихся основанием для проведения операций со средствами федерального бюджета, переданных Минфином России, Центральным банком Российской Федерации на основании норм и положений статьи 157 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год", а также ввода и обработки данных отчетности Минфина России, Центрального банка Российской Федерации и иных участников бюджетного процесса;

существующая иная обязательная финансовая отчетность, предоставляемая рядом министерств и ведомств (Минфином России, МНС России, ГТК России, Минимуществом России, РФФИ, Минэкономразвития России, Госкомстатом России и иными государственными органами), Банком России и кредитными организациями, уполномоченными осуществлять операции со средствами федерального бюджета;

специальные формы обязательной для участников бюджетного процесса финансовой отчетности, необходимой Счетной палате для контроля за исполнением федерального бюджета за 2000 год, право разрабатывать и вводить которые Счетная палата имеет на основании статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", норм и положений статьи 156 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год";

результаты оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, осуществляемого направлениями деятельности Счетной палаты в разрезе видов доходов, разделов, подразделов, целевых статей, видов расходов функциональной классификации бюджетов Российской Федерации, ведомственной структуры расходов федерального бюджета, а также источников финансирования дефицита федерального бюджета по закрепленным на основании статей 3.1 и 3.2 Регламента Счетной палаты за ними позициям;

результаты экспертных и аналитических расчетов и оценок, в том числе предложения привлекаемых организаций и отдельных специалистов;

результаты контрольных мероприятий, осуществляемых Счетной палатой по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации и по своей инициативе, относящиеся к контролируемому периоду;

результаты выборочных экспресс-проверок по ограниченному кругу вопросов и объектов с целью уточнения оперативных данных.

Обработка массива информации, поступающей практически из всех возможных источников, позволяет повысить достоверность результатов оперативного контроля Счетной палаты за исполнением федерального бюджета.

Оперативный контроль осуществляется всеми направлениями деятельности Счетной палаты, инспекцией сводного контроля, Департаментом информатизации Счетной палаты.

Информация о ходе исполнения федерального бюджета постоянно обрабатывается, а итоговые данные подводятся ежемесячно. На их основе ежеквартально, нарастающим итогом составляется оперативный отчет об исполнении федерального бюджета текущего года за три, шесть, девять и двенадцать месяцев. Оперативный отчет утверждается Коллегией Счетной палаты и в соответствии со статьей 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" направляется палатам Федерального Собрания Российской Федерации по форме, согласованной с Советом Федерации и утвержденной Государственной Думой.

По результатам оперативного контроля за ходом исполнения федерального бюджета в течение 2000 года направлены информационные письма Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и представления Правительству Российской Федерации.

По результатам оперативного контроля за исполнением бюджета 2000 года с учетом Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" в связи с получением дополнительных доходов" Счетной палатой установлено:

доходы федерального бюджета в январе - декабре 2000 года составили 1115906,3 млн. рублей (100,6% от установленного задания на год), из них: налоговые доходы - 964506,0 млн. рублей, или 101,5% от годовых бюджетных назначений, неналоговые доходы - 60630,9 млн. рублей, или 95,0%, доходы целевых бюджетных фондов - 91044,6 млн. рублей, или 101,4 процента;

по состоянию на 1 января 2000 года остатки средств федерального бюджета на счетах в банках составляли 66282,8 млн. рублей. По состоянию на 1 января 2001 года остатки средств федерального бюджета составили 136131,2 млн. рублей, или 14,2% от произведенных расходов за январь - декабрь 2000 года и 13,4% от расходов, предусмотренных федеральным бюджетом на год;

в январе - декабре 2000 года расходная часть федерального бюджета исполнена в сумме 956131,1 млн. рублей, или на 94,3% от годового бюджетного задания. Недовыполнение составило 58065,2 млн. рублей. Поступление доходов в федеральный бюджет превысило расходы федерального бюджета на 159775,2 млн. рублей;

на погашение государственной задолженности было направлено 408422,3 млн. рублей, в том числе: 179544,3 млн. рублей - на погашение внешнего долга и 228878,0 млн. рублей - на погашение внутреннего долга (с учетом новации по ОВГВЗ, а также операций по переоформлению задолженности Минфина России перед Банком России). В связи с этим сальдо источников финансирования дефицита федерального бюджета составило минус 159775,2 млн. рублей. Сальдо источников внутреннего финансирования федерального бюджета составило минус 6943,3 млн. рублей. Сальдо источников внешнего финансирования федерального бюджета составило минус 152831,9 млн. рублей;

финансовая помощь субъектам Российской Федерации осуществлена в сумме 101380,7 млн. рублей, или 104,2 % от годовых бюджетных назначений;

остаток непогашенных бюджетных ссуд по состоянию на 1 января 2000 года составлял 6275,6 млн. рублей, на 31 декабря 2000 года - 4962,0 млн. рублей. Наибольшую сумму задолженности перед федеральным бюджетом по ссудам имеют Красноярский край (498,1 млн. рублей), Кемеровская область (958,1 млн. рублей) и Орловская область (614,5 млн. рублей);

осуществлены заимствования в объеме 251782,6 млн. рублей;

доходы целевых бюджетных фондов за январь-декабрь 2000 года составили 101,4% от утвержденного бюджета на год, расходы - 94,7%;

бюджеты государственных внебюджетных фондов за январь - декабрь 2000 года исполнены по доходам в сумме 559031,7 млн. рублей, или 125,8% от утвержденных объемов на год, по расходам - на 437575,9 млн. рублей, или 100,3% соответственно, остаток средств фондов на 1 января 2001 года равен 121455,8 млн. рублей, или 21,7% от объема сформированных доходов. Соответствующие показатели по Пенсионному фонду Российской Федерации составили: доходы - 440730,8 млн. рублей (124,9%), расходы - 342491,9 млн. рублей (98,8%), остаток - 98238,9 млн. рублей (22,3%); по Фонду социального страхования Российской Федерации: доходы - 93956,5 млн. рублей (129,7%), расходы - 70781,5 млн. рублей (100,5%), остаток - 23175,0 млн. рублей (24,7%); по Федеральному фонду обязательного медицинского страхования: доходы - 2914,0 млн. рублей (137,8%), расходы - 2872,1 млн. рублей (136,4%), остаток 41,9 млн. рублей (1,4%); по Государственному фонду занятости населения Российской Федерации: доходы - 21430,4 млн. рублей (127%), расходы 21430,4 млн. рублей (127%).

В отчетах Счетной палаты по результатам оперативного контроля отмечались следующие основные недостатки исполнения федерального бюджета:

устойчивая тенденция роста задолженности по налоговым платежам перед федеральным бюджетом, которая (с учетом штрафов и пеней) составила на 1 января 2001 года 568,9 млрд. рублей, или около половины полученных доходов федерального бюджета в 2000 году;

неравномерное поступление в федеральный бюджет отдельных видов налогов и платежей. Ниже, чем в целом по налоговым доходам, поступили акцизы на легковые автомобили - 98,8 %, или 518,7 млн. рублей, акцизы на импортируемые товары - 94,6 %, или 2657,4 млн. рублей, акцизы на нефть (включая стабилизированный газовый конденсат) - 98,2 %, или 14214,7 млн. рублей;

не обеспечено исполнение доходов от использования государственной собственности. Доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности исполнены на 97,8 %, из них дивиденды по акциям, принадлежащим государству, - 72,5 процента. По результатам хозяйственной деятельности за 1999 год дивиденды по государственным пакетам акций начислила лишь четвертая часть из 3000 акционерных обществ. При этом более четверти хозяйствующих субъектов не перечислили начисленные дивиденды по пакетам акций, принадлежащим государству;

несоблюдение отдельными субъектами Российской Федерации налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации. Так, в течение первого полугодия 2000 года в Республике Башкортостан продолжал действовать введенный в одностороннем порядке режим распределения и зачисления регулирующих федеральных налогов в бюджеты различных уровней, что привело к потерям федерального бюджета в сумме 4,1 млрд. рублей. В Республике Татарстан в доход федерального бюджета зачислялось 50,0 % налога на добавленную стоимость в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о зачислении налогов в федеральный бюджет вместо 85,0 %, установленных законом о бюджете, а акцизы на спирт, водку и ликероводочные изделия совсем не поступали (законом установлено 50,0 %). Потери федерального бюджета только за 9 месяцев 2000 года составили 10 млрд. рублей. Предоставление дополнительных налоговых льгот ряду предприятий, зарегистрированных на территориях закрытых административно-территориальных образований, привело к потерям федерального бюджета за 9 месяцев 2000 года в сумме 2,3 млрд. рублей;

неравномерность финансирования расходов федерального бюджета.

Анализ исполнения расходной части федерального бюджета в течение года показал, что треть общей суммы расходов исполнена в IV квартале 2000 года, при этом половина расходов федерального бюджета IV квартала осуществлена в декабре отчетного года;

непропорциональное распределение полученных доходов по разделам федерального бюджета, неисполнение расходной части федерального бюджета в соответствии с годовыми бюджетными назначениями. Лишь четвертая часть разделов расходов федерального бюджета исполнена в полном объеме или превышает утвержденные показатели. На уровне ниже среднего исполнены расходы по разделам: "Мобилизационная подготовка экономики" (84,3 %), "Культура, искусство и кинематография" (86,3 %), "Средства массовой информации" (87,9 %), "Образование" (88,3 %), "Здравоохранение и физическая культура" (88,6 %), "Промышленность, энергетика и строительство" (90,7 %), "Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций" (93,7 %), "Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров" (94,1 %). Не в соответствии с бюджетными назначениями исполнены расходы по разделу "Международная деятельность" (49,4 % от годового показателя). По подразделам федерального бюджета, имеющим социальную направленность, расходы произведены на недостаточном уровне. Расходы на государственные пособия гражданам, имеющим детей (по подразделу 1807), составили 9,2 % от годовых бюджетных назначений, молодежную политику - 79,3 процентов. На финансирование государственных капитальных вложений направлено 19120,6 млн. рублей, или 85,2 % от годового бюджета. Финансирование федеральных целевых программ осуществлено в сумме 57775,0 млн. рублей, или 95,2 % от объема средств, предусмотренных на год. Из Фонда регионального развития на финансирование федеральных программ развития регионов в январе - декабре 2000 года перечислены средства в сумме 2124,6 млн. рублей, или 95,9 % от объема, установленного федеральным бюджетом на текущий год. При перевыполнении доходной базы Федерального экологического фонда Российской Федерации исполнение по расходам данного Фонда составило всего 62,6 процента.

С учетом получения уже в первой половине 2000 года значительных объемов дополнительных доходов Счетная палата в своих оперативных отчетах неоднократно указывала на необходимость внесения в соответствии со статьей 260 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьей 160 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" изменений и дополнений в указанный Федеральный закон по мере получения дополнительных доходов. Однако Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" в связи с получением дополнительных доходов" был принят лишь в конце года. Таким образом, фактически новый федеральный бюджет на 2000 год был сформирован, когда финансовый год практически завершился. Это создало условия для расходования дополнительных доходов в течение второго полугодия 2000 года с нарушением требований бюджетного законодательства, привело к существенному неисполнению расходной части федерального бюджета, способствовало увеличению остатков средств федерального бюджета на счетах Минфина России, обесценению бюджетных ассигнований.

В целом необходимо отметить, что тенденции формирования подавляющей части "итоговых" недостатков исполнения федерального бюджета 2000 года проявлялись уже в первой его половине. Такие тенденции Счетной палатой были оперативно выявлены и отмечены в ежеквартальных отчетах. Однако предложения Счетной палаты по устранению выявленных в ходе оперативного контроля недостатков и нарушений использованы не в полной мере.

Справочно. Оперативный отчет Счетной палаты об исполнении федерального бюджета за январь - декабрь 2000 года утвержден Коллегией Счетной палаты 9 февраля 2001 г. (протокол № 7 (243) и направлен в палаты Федерального Собрания (исх. № 01-267/15 и № 01-268/15 от 28 февраля 2001 г.).

Оперативный отчет Счетной палаты об исполнении федерального бюджета за январь - март 2000 года утвержден на Коллегии Счетной палаты 28 апреля 2000 г. (протокол № 15 (207) и направлен в Совет Федерации и Государственную Думу (исх.№ 01-422/15 и № 01-423/15 от 6 мая 2000 г.).

Направлено информационное письмо Президенту Российской Федерации В.В. Путину (исх. № 01-419/15 от 5 мая 2000 г.).

Оперативный отчет Счетной палаты об исполнении федерального бюджета за январь - июнь 2000 года утвержден Коллегией Счетной палаты 14 июля 2000 г. (протокол № 27 (219) и направлен в Совет Федерации и Государственную Думу (исх. № 01-719/15, № 01-720/15 от 20 июля 2000 г.).

Направлено представление Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову (исх. № 01-721/15 от 20 июля 2000 г.).

Оперативный отчет Счетной палаты об исполнении федерального бюджета за январь - сентябрь 2000 года утвержден Коллегией Счетной палаты 20 октября 2000 г. (протокол № 35 (227) и направлен в Совет Федерации и Государственную Думу (исх. № 01-1100/15 и № 01-1101/15 от 31 октября 2000 г.).

Направлено информационное письмо Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации - Министру финансов Российской Федерации А.Л. Кудрину (исх. № 01-1154/15 от 9 ноября 2000 г.).

2.3. Последующий контроль

После завершения финансового года Счетная палата приступает к заключительной фазе контроля за исполнением федерального бюджета - последующему контролю уже исполненного бюджета, являющемуся согласно статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации одной из форм финансового контроля.

В соответствии с статьями 2, 9, 11 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" последующий контроль реализуется Счетной палатой в виде комплексных ревизий и тематических проверок исполненного бюджета, осуществляемых как по инициативе Коллегии Счетной палаты, так и по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям их депутатов (членов), запросам Президента Российской Федерации, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" в деятельности Счетной палаты выделяются следующие основные сферы последующего контроля:

• контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, оценка исполнения федерального закона (ст. 2);
• контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, исполнением федерального закона в части бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 2, 17);
• определение эффективности и целесообразности использования государственной собственности (ст. 2), контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью (ст. 18).

Заключительной и одной из важнейших фаз последующего контроля федерального бюджета, осуществляемого Счетной палатой, является подготовка и проведение комплексной документальной ревизии уже исполненного бюджета.

Комплексная документальная ревизия исполненного федерального бюджета осуществляется в соответствии с статьями 2, 9 и 11 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", решениями Коллегии Счетной палаты.

Цель ревизии - установить на строго документальной основе фактическое исполнение федерального закона о федеральном бюджете, определить объем и структуру поступивших доходов и заимствований по всем источникам, осуществленных расходов федерального бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации, по ведомственной структуре расходов, на финансирование программной части федерального бюджета, источников финансирования дефицита федерального бюджета, проверить законность, целевое назначение и эффективность финансирования и использования средств федерального бюджета и операций с ними в ходе исполнения федерального бюджета, состояние организации, учета и отчетности исполнения федерального бюджета.

Ревизия предусматривает сплошной охват, изучение, проверку и сверку всех платежных документов по приходу, расходу и заимствованию средств федерального бюджета на проверяемых объектах. В ходе ревизии проверяются лицевые счета Минфина России и его Главного управления федерального казначейства (ГУФК), расчетно-денежные и иные документы по исполнению федерального бюджета в Банке России и иных финансово-кредитных учреждениях. Параллельно проводятся контрольные мероприятия во всех департаментах Минфина России и во всех министерствах, ведомствах и иных субъектах ведомственной структуры федерального бюджета, а также на выборочной основе в отдельных территориальных управлениях и отделениях федерального казначейства.

Информационной основой контрольных мероприятий, осуществляемых в ходе ревизии исполнения федерального бюджета, являются:

федеральные законы и иные нормативные и правовые акты, регулирующие бюджетные отношения;

база данных Счетной палаты, сформированная на основе ввода и обработки всех первичных платежных документов, полученных из Минфина России, Центрального банка Российской Федерации и от иных участников бюджетного процесса, явившихся основанием для операций со средствами федерального бюджета, а также данных отчетности, на основе которых, составляется отчет Минфина России об исполнении федерального бюджета;

первичные платежные документы, выписки банков по проведенным операциям, данные бухгалтерского учета, отчеты (оперативные, ежемесячные и годовые) министерств, ведомств и организаций, участвующих в исполнении федерального бюджета;

Методологической основой комплексной документальной ревизии является сравнительный анализ показателей и отчетных форм, содержащихся в базе данных Счетной палаты, результатов ревизий и встречных проверок с показателями, установленными федеральным законом о федеральном бюджете, росписью доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, лимитами бюджетных обязательств, содержащихся в отчете Минфина России об исполнении федерального бюджета, что обеспечивает максимальную полноту, надежность и объективность результатов ревизии по всей технологической цепочке исполнения федерального бюджета.

Ревизия исполнения федерального бюджета строится на основе анализа и обработки максимально возможного числа первичных платежных документов и проверки достоверности отчетных данных, полученных в ходе встречных ревизий и проверок участников бюджетного процесса. Основным методологическим принципом является сопоставление информации, полученной по конкретным направлениям поступления и расходования бюджетных средств, содержащейся в первичных, аналитических, бухгалтерских, отчетных и иных документах проверяемых объектов.

Комплексная документальная ревизия осуществляется по специально разработанной и утвержденной Коллегией Счетной палаты программе, которая устанавливает общие принципы ее проведения. Конкретизация и детализация контрольных мероприятий и действий осуществляется на основе программ, рабочих планов и схем, которые разрабатываются направлениями деятельности Счетной палаты и согласовываются с Председателем Счетной палаты.

Ревизия осуществляется по всей организационно-технологической цепочке в несколько последовательных и параллельных технологических этапов рабочей группой, сформированной в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты, состоящей из функциональных подгрупп, и направлениями деятельности Счетной палаты. Распределение обязанностей функциональных подгрупп и направлений деятельности Счетной палаты обусловлено сферой контрольных действий, их объемом и конкретными вопросами проверки. Конкретные контрольные действия и мероприятия, осуществляемые функциональными подгруппами в рамках разделов Программы комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета, осуществляются специально формируемыми для этих целей ревизионными бригадами. Численность, состав, структура ревизионных бригад определяется руководителем рабочей группы - Председателем Счетной палаты по согласованию с аудиторами Счетной палаты.

Результаты комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета оформляются рабочей группой и направлениями деятельности Счетной палаты промежуточными актами по каждому из порученных им вопросов, а также сводным актом.

Итоги ревизии служат основным материалом для подготовки Счетной палатой заключения на проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за соответствующий год, представляемого Правительством Российской Федерации в Государственную Думу.

2.3.1. Ревизия исполнения федерального бюджета за 1998 год

Комплексная документальная ревизия исполнения федерального бюджета за 1998 год была проведена Счетной палатой в ноябре 1999 года - феврале 2000 года на основании статей 2, 9, 11 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", решений Коллегии Счетной палаты (протоколы от 27 сентября 1999 года № 29 (180) и от 22 октября 1999 года № 32 (183).

Для проведения ревизии была создана специальная рабочая группа, состоящая из 53 подгрупп и включающая 176 инспекторов и сотрудников Счетной палаты во главе с ее руководителем - Председателем Счетной палаты.

Ревизия осуществлялась на основе программы, состоящей из нескольких частей:

программы организации и проведения комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета за 1998 год, утвержденной Коллегией Счетной палаты от 22 октября 1999 года (протокол № 32 (183);

рабочих программ ревизии отдельных вопросов исполнения федерального бюджета в различных департаментах Минфина России;

программы ревизии исполнения федерального бюджета 1998 года Минфином России как субъектом ведомственной структуры федерального бюджета.

По вопросам организации и проведения Счетной палатой комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета за 1998 год было проведено совещание у Министра финансов Российской Федерации М.М. Касьянова.

Всего по результатам документальной ревизии исполнения федерального бюджета 1998 года, проведенной в ноябре 1999 года - феврале 2000 года, был составлен 271 акт, в том числе: 148 актов по результатам проверок департаментов, управлений и иных структурных подразделений Минфина России и 123 акта по результатам проверок субъектов ведомственной структуры - получателей бюджетных средств, в том числе 5 июля 2000 года направлен в Министерство финансов Российской Федерации Сводный акт комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета за 1998 год (исх. № 218 - сс), который до настоящего времени не возвращен в Счетную палату.

Среди основных фактов нарушений и особенностей исполнения федерального бюджета в 1998 году, выявленных в ходе проведенной Счетной палатой в 1999 - 2000 году ревизии, можно отметить следующие.

Принятый закон о бюджете 6 раз корректировался в течение 1998 года и один раз - после окончания 1998 года (29 декабря 2000 года).

Фактическое исполнение федерального бюджета в 1998 году осуществлялось с нарушением пункта 6 статьи 4 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного процесса в РСФСР" в течение 3 лет.

В нарушение действовавшего законодательства бюджетный процесс в 1998 году осуществлялся в двух бюджетных классификациях. ГУФК Минфина России организовало учет средств федерального бюджета на основе Бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 6 января 1998 года № 1н (с изменениями и дополнениями), в то время как Банк России производил учет в соответствии с Классификацией доходов и расходов бюджетов Российской Федерации, введенной приказом Минфина России от 14 августа 1992 года № 71 (с изменениями и дополнениями).

Формирование системы исполнения федерального бюджета через органы федерального казначейства необоснованно затянулось. В 1998 году территориальные органы федерального казначейства контролировали лишь треть всех поступлений в российской валюте в федеральный бюджет. Учет операций в иностранных валютах полностью производился налоговыми и таможенными органами.

Не была завершена консолидация целевых бюджетных фондов в состав федерального бюджета. Вне сферы контроля казначейских органов оказались доходы Федерального дорожного фонда Российской Федерации, Федерального экологического фонда Российской Федерации, а также Фонда развития таможенной системы Российской Федерации.

По состоянию на 1 января 1999 года не были созданы органы федерального казначейства в Республике Татарстан, а в Чеченской Республике они прекратили свое функционирование.

Неполноценное функционирование системы федерального казначейства в 1998 году сказалось и на исполнении доходной части бюджета.

Проведенные контрольные мероприятия позволили оценить реальные характеристики годового федерального бюджета 1998 года, которые значительно отличаются от отчетных показателей, представленных Минфином России в Правительство Российской Федерации.

По результатам ревизии поступление платежей в федеральный бюджет составило 327,0 млрд. рублей, отчетные данные были занижены на 1,15 млрд. рублей. При этом налоговые доходы показаны в сводной отчетности с превышением реальных размеров на 0,17 млрд. рублей, а неналоговые доходы - в сумме, на 0,81 млрд. рублей меньше.

По отчету Минфина России, федеральный бюджет за 1998 год исполнен по доходам в сумме 325,89 млрд. рублей, или 88,7 % от бюджетных назначений. По данным ревизии уровень исполнения доходной части федерального бюджета составил 89,0 процентов. Недополучено доходов, по отчету Минфина России, на сумму 41,65 млрд. рублей, по результатам ревизии - 40,5 млрд. рублей.

По отчетности Минфина России, налоговых платежей было получено в сумме 253,27 млрд. рублей, уровень их исполнения составил 82,5 процента. По данным ревизии, проведенной Счетной палатой, налоговые доходы составили 253,09 млрд. рублей, или 82,4 % от утвержденного бюджета.

По данным ревизии, доходы целевых бюджетных фондов были занижены на 0,16 млрд. рублей по сравнению с отчетом Минфина России.

По данным ревизии, источники финансирования дефицита федерального бюджета были занижены на 6,22 млрд. рублей. Источники внутреннего финансирования были занижены на 5,38 млрд. рублей. К источникам внутреннего финансирования были неправомерно отнесены средства на обслуживание внутреннего валютного долга в размере 0,6 млн. рублей. Источники внешнего финансирования были занижены на 0,84 млрд. рублей. Сумма финансовых кредитов от иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленных Российской Федерации, по результатам ревизии, выше на 1,18 млрд. рублей в связи с неправильным отражением в проводках на счетах ГУФК комиссионных и расходов, оплаченных эмитентам на дату выпуска внешних облигационных займов Российской Федерации.

Расходы федерального бюджета в 1998 году, по данным ревизии, были исполнены в сумме 477,4 млрд. рублей, что выше суммы, указанной в отчете Минфина России на 5,2 млрд.рублей.

В ходе ревизии установлены изменения росписи доходов и расходов федерального бюджета на 1998 год по ряду разделов бюджетной классификации социальной сферы, оформлявшиеся справками № I "Об изменении росписи расходов федерального бюджета".

Без внесения изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год" допускалось поквартальное перераспределение средств федерального бюджета.

В нарушение Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" продолжалась практика финансирования Минфином России расходов, не предусмотренных указанным Федеральным Законом.

Расходы федерального бюджета продолжали финансироваться путем заимствования бюджетополучателями средств у коммерческих банков под поручительства Минфина России, в результате чего большие средства федерального бюджета расходовались на уплату процентов коммерческим банкам за предоставленные кредиты, причем проценты за пользование кредитными ресурсами были выше учетной ставки Центрального банка Российской Федерации.

В ходе исполнения федерального бюджета в 1998 году применялись не только формы денежного финансирования, но и зачетные формы, в том числе: расчеты по целевому финансированию (безденежные зачеты).

Общий объем исполнения расходов федерального бюджета за 1998 год путем проведения расчетов по целевому финансированию составил 0,24 млрд. рублей.

В результате проведения комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета за 1998 год Счетная палата пришла к следующим выводам.

1. Исполнение бюджета сопровождалось многочисленными нарушениями по всем разделам и подразделам функциональной структуры и субъектам ведомственной структуры. Исполнение бюджета Минфином России как субъектом ведомственной структуры характеризовалось значительным количеством нарушений.

2. При исполнении федерального бюджета Минфином России не были использованы имеющиеся возможности по распоряжению финансовыми ресурсами для выполнения бюджетных назначений.

3. Деятельность Минфина России, ГУФК и его органов, отраслевых министерств и ведомств по исполнению федерального бюджета за 1998 год и использованию бюджетных средств осуществлялась с серьезными недостатками в методологии, нормативном обеспечении, ведении учета и отчетности.

По результатам комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета за 1998 год был составлен сводный акт на 464 листах с приложениями к нему в 65 томах, предложения и замечания к которому Минфином России не представлены.

2.3.2 Комплексная документальная ревизия исполнения федерального бюджета за 1999 год. Проверка отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 1999 год.
Подготовка заключения на проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год"

Заключение Счетной палаты на проект федерального закона "Об исполнении федеральном бюджета за 1999 год" подготовлено в соответствии с требованиями статей 277 и 278 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на основе результатов контрольных мероприятий, проведенных в 1999 и 2000 годах направлениями деятельности Счетной палаты.

Непосредственная проверка отчета Правительства осуществлена путем проведения комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета за 1999 год.

Комплексная документальная ревизия исполнения федерального бюджета за 1999 год была проведена Счетной палатой в сентябре - ноябре 2000 года в соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты (протоколы от 31 марта 2000 года № 11 (203) и от 28 апреля 2000 года № 15 (207).

Для проведения ревизии была создана специальная рабочая группа, состоящая из 44 подгрупп и включающая 204 инспектора и сотрудника Счетной палаты, во главе с ее руководителем - Председателем Счетной палаты.

Ревизия осуществлялась на основе программы организации и проведения комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета за 1999 год, утвержденной Коллегией Счетной палаты от 28 апреля 2000 года (протокол № 15 (207).

По вопросам организации и проведения Счетной палатой комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета за 1999 год было проведено совместное совещание Председателя Счетной палаты С.В. Степашина с Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - Министром финансов Российской Федерации А.Л. Кудриным (протокол от 2 июня 2000 г.).

Всего в рамках комплексной документальной ревизии проведено свыше 200 контрольных мероприятий, по результатам которых составлено 284 акта, в том числе на основе актов составлен и направлен в Минфин России Сводный акт комплексной документальной ревизии исполнения федерального бюджета Минфином России как главным распорядителем средств федерального бюджета.

Среди основных особенностей исполнения федерального бюджета в 1999 году и фактов нарушений, выявленных в ходе проведенной Счетной палатой ревизии, можно отметить следующие.

Материалы, внесенные Правительством Российской Федерации, не отражают в полном объеме исполнение Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год". В них не содержится анализа реализации текстовых статей Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", материалов об исполнении федерального бюджета по формам финансирования, о финансировании расходов федерального бюджета по их экономическому содержанию, о погашении кредиторской задолженности за 1998 и предшествующие годы, о финансировании программной части федерального бюджета, о реализации ряда приложений к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1999 год".

Более благоприятная, по сравнению с прогнозируемой, конъюнктура мировых цен на товары традиционного российского экспорта, уровень инфляции и динамика ВВП, существенно превысившие прогнозируемые параметры, меры, принимаемые Правительством Российской Федерации, позволили обеспечить в основном исполнение основных характеристик федерального бюджета 1999 года.

С учетом результатов проверок и ревизий, осуществленных Счетной палатой, в 1999 году доходы федерального бюджета составили 615,5 млрд. рублей, или 129,9 % от доходов, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год", расходы - 667,0 млрд. рублей, или 116 % от установленных расходов. Дефицит федерального бюджета составил 51,5 млрд. рублей, что на 49,9 млрд. рублей меньше установленного указанным Федеральным законом.

В то же время сложившаяся в 1999 году динамика важнейших макроэкономических показателей позволяет сделать вывод о том, что в ходе исполнения федерального бюджета Правительством Российской Федерации основные цели экономической политики, установленные статьей 1 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", в полной мере достигнуты не были.

Существенное отклонение бюджетообразующих показателей от показателей, использованных в расчетах к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", свидетельствует как о возрастающей зависимости бюджетной системы страны от внешнеэкономической конъюнктуры, так и о недостаточной обоснованности прогноза важнейших макроэкономических показателей.

В 1999 году сохранялись организационные и другие факторы, негативно влияющие на уровень собираемости налогов и формирование доходов федерального бюджета. Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами Российской Федерации не использованы имевшиеся значительные резервы обеспечения дополнительных поступлений в федеральный бюджет.

Важнейшим фактором, повлиявшим на снижение налоговых поступлений, стала недоимка по налоговым платежам в федеральный бюджет, которая по состоянию на 1 января 2000 года достигла 229,1 млрд. рублей.

В 1999 году продолжалась практика заключения не соответствующих действующему законодательству соглашений об уплате налогов между Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и крупнейшими налогоплательщиками.

Правительством Российской Федерации в 1999 году не обеспечен надлежащий контроль в части неправомерного предоставления организациям льгот по налогообложению. По этим причинам в 1999 году в федеральный бюджет не поступило доходов на сумму 30,74 млрд. рублей.

Несмотря на перевыполнение бюджетных заданий по налоговым доходам, контролируемым Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, в 1999 году уровень их собираемости оказался ниже уровня собираемости этих налогов в 1998 году.

Уровень исполнения федерального бюджета за 1999 год по поступлениям налогов и других обязательных платежей, контролируемых Государственным таможенным комитетом Российской Федерации, составил лишь 95,5 %, при среднем уровне исполнения федерального бюджета по налоговым доходам 127,6 процентов.

Уровень исполнения неналоговых доходов, контролируемых Министерством государственного имущества Российской Федерации, в 1999 году (87,6 %) оказался ниже уровня выполнения бюджетного задания в 1998 году (87,9 %).

Не исполнены в полном объеме бюджетные задания, установленные Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год" по доходам в виде дивидендов по акциям, принадлежащим государству (56,3 %), по доходам от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности (58,6 %).

В доход федерального бюджета не перечислялась прибыль Центрального банка Российской Федерации в объеме 1 000 млн. рублей, не поступали доходы от проведения всероссийских государственных лотерей в объеме 500 млн. рублей, учтенные, в соответствии с статьей 19 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", в качестве основных источников доходов федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета в полном объеме только по 16 статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации, по которым допущено недовыполнение показателей, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год", позволило бы привлечь в федеральный бюджет дополнительные доходы в сумме 44,4 млрд. рублей.

Пересчет доходов, поступивших в федеральный бюджет в иностранной валюте по курсу рубля к доллару США, и приведение доходов федерального бюджета, поступивших в рублях, к сопоставимым ценам в соответствии с фактически сложившимся индексом-дефлятором ВВП показывает, что в сопоставимых ценах доходы федерального бюджета не увеличились, а снизились по сравнению с 1998 годом на 4 %, а по сравнению с 1997 годом -почти на 30 процентов.

Фактический объем доходов федерального бюджета позволял осуществить исполнение всех разделов и всех получателей средств федерального бюджета в размере не менее установленного Федеральным законом, однако финансирование расходов федерального бюджета осуществлено непропорционально и неравномерно.

Не выполнены бюджетные задания 1999 года по расходам на фундаментальные исследования (97,3 %), конверсию оборонной промышленности (93,6 %), земельные ресурсы (73,0 %), водные ресурсы (96,3 %), автомобильный транспорт (85,9 %), воздушный транспорт (97,7 %), дошкольное образование (84,4 %), общее образование (87,6 %), средства массовой информации (95,7 %), государственные пособия гражданам, имеющим детей (24 %), обслуживание государственного долга (94,1 %), культуру, искусство и кинематографию (94 %), бюджетные ссуды (86,8 %).

На финансирование государственных инвестиций по Федеральной адресной инвестиционной программе из 7,6 млрд. рублей, установленных бюджетом на год, направлено 7,3 млрд. рублей, или 96,1 процента.

В 1999 году финансирование федеральных целевых программ осуществлено на 99,6 % от объема средств, предусмотренных на год.

Программы развития регионов в целом профинансированы на 97,4 % от предусмотренных законом. При этом 23,8 % - зачеты по погашению задолженности регионов по ранее выданных ссудам, а текущее финансирование составило лишь 76,2 процента. Из 36 программ по 4 годовое бюджетное назначение не выполнено.

В ходе исполнения федерального бюджета Правительством Российской Федерации не только не обеспечено погашение кредиторской задолженности федеральных органов государственной власти, но и допущен ее рост на 16,9 млрд. рублей. В соответствии со статьей 108 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" (с изменениями и дополнениями) Правительство Российской Федерации должно было погасить указанную задолженность в объеме до 16,0 млрд. рублей. Фактически погашение кредиторской задолженности осуществлено лишь в объеме 6,2 млрд. рублей.

Исполнение федерального бюджета 1999 года осуществлялось в условиях высокой долговой нагрузки на федеральный бюджет, ставшей результатом недостаточно продуманных ранее осуществленных заимствований и отсутствия единой системы управления государственным долгом Российской Федерации. Система заимствований оставалась малоэффективной и привела к росту расходов государства на обслуживание и погашение государственного долга.

В 1999 году Правительством Российской Федерации продолжалась практика финансирования расходов федерального бюджета в значительных объемах в конце года. Так объемы финансирования в декабре 1999 года составили 124,2 млрд. рублей, или 18,4 % от произведенных расходов за год, и превысили в 2,4 раза объемы финансирования за предыдущий месяц. Такой порядок финансирования приводит к тому, что бюджетные средства в значительных размерах оседают в остатках.

По состоянию на 1 января 1999 года остатки средств федерального бюджета на счетах в банках составляли 13,7 млрд. рублей, а по состоянию на 1 января 2000 года они составили уже 66,7 млрд. рублей, то есть возросли к концу 1999 года в 4,9 раза и превысили в 1,3 раза среднемесячный объем доходов федерального бюджета и в 1,2 раза среднемесячный объем расходов федерального бюджета.

Значительные остатки средств федерального бюджета на счетах в банках свидетельствуют об их нерациональном использовании и необходимости дальнейшего развития и совершенствования казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета 1999 года сопровождалось многочисленными нарушениями законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс и порядок учета средств федерального бюджета, в том числе и норм статей Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год". Из 141 статьи данного Федерального закона 27 не исполнены, 46 исполнены частично.

В нарушение статьи 134 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", предусматривающей утверждение росписи доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета на 1999 год в месячный срок со дня вступления в силу данного Федерального закона, Минфином России указанная бюджетная роспись разработана и утверждена только 1 июня 1999 года.

Утвержденная бюджетная роспись, устанавливающая все расходы федерального бюджета, включенные Правительством Российской Федерации в проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год", Счетной палате в ходе проверки не представлена.

Полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета в 1999 году обеспечен не был.

Исполнение федерального бюджета осуществлялось одновременно в двух бюджетных классификациях, что привело к искажению учетных данных по отдельным разделам бюджетной классификации.

Процесс создания нормативной базы, регулирующей функционирование целевых бюджетных фондов, обеспечивающих их консолидацию в составе федерального бюджета, завершен не был.

В 1999 году остались неподготовленными 6 нормативных правовых актов из 14, регулирующих деятельность целевых бюджетных фондов и необходимых для реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год".

Минфином России как главным распорядителем средств федерального бюджета бухгалтерская отчетность об исполнении федерального бюджета за 1999 год не составлялась и Счетной палате не представлена.

Бухгалтерский учет, осуществляемый Минфином России, не позволил обеспечить единства учета имущества, обязательств и хозяйственных операций территориальными управлениями федерального казначейства, министерствами и ведомствами и иными получателями бюджетных средств, вследствие чего при подготовке проекта федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год" Правительство Российской Федерации использовало несопоставимую и недостоверную информацию.

Счетной палатой в ходе контроля за исполнением федерального бюджета за 1999 год установлено 65 случаев нецелевого использования бюджетных средств в 26 министерствах и ведомствах - главных распорядителях средств федерального бюджета по 14 разделам функциональной классификации на сумму 1,9 млрд. рублей.

В 14 министерствах установлено 15 случаев расходования средств федерального бюджета сверх бюджетной росписи на общую сумму 8,1 млрд. рублей. По 5 министерствам установлено 9 фактов финансирования расходов, не предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год". Выявлено 3 случая финансирования расходов, не предусмотренных бюджетной росписью на сумму 4,8 млрд. рублей.

В ходе проверок и ревизий, проведенных Счетной палатой в министерствах и ведомствах Российской Федерации - участниках бюджетного процесса, установлены отклонения и несоответствия их итогов и отчетных данных Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 1999 год. По доходам данные Счетной палаты превышают отчетные данные Правительства на 0,2 млн. рублей, по расходам - на 85,1 млн. рублей, по источникам финансирования дефицита федерального бюджета - на 235,1 млн. рублей.

Таким образом, результаты осуществленных контрольных мероприятий не позволили Счетной палате подтвердить отчетные данные Правительства Российской Федерации по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, указанные в представленном проекте федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год".

В заключении Счетной палаты на проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год" сформулированы предложения Счетной палаты по уточнению отчетных данных Правительства Российской Федерации, представленных в проекте федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год", по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета с учетом результатов контрольных мероприятий, осуществленных Счетной палатой. Правительству Российской Федерации предложено также принять меры по устранению нарушений и недостатков, установленных Счетной палатой в ходе проведенных мероприятий по контролю за исполнением Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год".

В заключении Счетной палаты сформулирован также ряд предложений в адрес Министерства финансов Российской Федерации, касающихся наведения элементарного порядка в системе исполнения и учета средств федерального бюджета.

2.4. Анализ результатов контрольных мероприятий

2.4.1. Анализ результатов контрольных мероприятий, проведенных по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

В соответствии со статьей 10 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению подлежат запросы комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, по которым Коллегией Счетной палаты принимается решение об их включении в план работы Счетной палаты.

Всего от палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в 2000 году поступило 42 поручения, обращения и запроса, часть из которых дублировали друг друга (были посвящены одной и той же проблеме). В отчетном году в Счетную палату поступило 19 обязательных для выполнения поручений и обращений.

Количество обязательных для выполнения поручений и обращений по сравнению с 1999 годом уменьшилось в два раза. Это является результатом улучшения взаимодействия между Счетной палатой и Федеральным Собранием Российской Федерации, прежде всего, в ходе планирования работы Счетной палаты на год, постоянного рабочего взаимодействия с комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Приоритетными направлениями тематики обязательных для выполнения поручений и обращений в 2000 году являлись топливно-энергетический комплекс, государственный долг и банковская система (по 20 % направленных поручений и запросов), управление государственной собственностью (более 15% поручений и запросов). Остальные поручения в равной мере распределены по следующим направлениям: средства массовой информации, субъекты Российской Федерации, аграрно-промышленный комплекс, международная деятельность, социальная сфера.

По-прежнему значительная часть (около 50 %) поручений и обращений, обязательных для выполнения, связана с проверкой отдельных объектов (организаций и предприятий).

Все поступившие в 2000 году обязательные для выполнения поручения и обращения потребовали организации отдельных контрольных мероприятий, 47 % из которых носят комплексный характер и осуществляются с привлечением инспекторов нескольких основных направлений деятельности Счетной палаты.

В отчетном году в Счетную палату поступило 23 обязательных для рассмотрения Коллегией Счетной палаты запроса и обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что на 15 % больше, чем в 1999 году. От членов Совета Федерации получено 13 (57 %) запросов и обращений, от депутатов Государственной Думы - 10 (43 %).

Приоритетным направлением данных запросов и обращений являлись проверки использования средств федерального бюджета в целом в субъектах Российской Федерации и финансово-хозяйственной деятельности объектов, имеющих важное региональное значение - около 50 % запросов. Около 44 % запросов и обращений связано с проверками отдельных объектов.

Все поступившие в 2000 году запросы и обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы рассмотрены Коллегией Счетной палаты, и по ним приняты решения. К реализации принято 96 % запросов и обращений.

По 16 запросам (70 % от общего числа) организовано проведение отдельных контрольных мероприятий.

Шесть запросов (26 %) реализовано в ходе контрольных мероприятий, ранее включенных в план работы Счетной палаты, путем внесения дополнений в программы проверок или путем представления материалов, подготовленных на основе результатов, полученных в ходе ранее проведенных контрольных мероприятий.

Тематическое распределение вопросов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, выполняемых по поручениям, обращениям и запросам по линии палат Федерального Собрания Российской Федерации, характеризуется следующими данными:

управление и распоряжение государственной собственностью, определение эффективности и целесообразности ее использования - 25 % вопросов; банковская система, государственный долг, внешнеэкономическая и международная деятельность - 15 % вопросов; промышленный сектор экономики - 14 % вопросов; межбюджетные отношения - 11 % вопросов; государственное управление, национальная оборона и безопасность, аграрно-промышленный комплекс - по 6 % вопросов; средства массовой информации, социальная сфера, государственные внебюджетные и целевые бюджетные фонды - по 5 % вопросов.

Всего за отчетный период с учетом поручений, перешедших с 1999 года исполнялось 60 поручений по линии палат Федерального собрания. Полностью завершены контрольные мероприятия по 41 поручению. Из 19 контрольных мероприятий, перешедших на 2001 год, по 4 проверки завершены.

В отчетном году Счетная палата не смогла приступить к ревизии финансово-хозяйственной деятельности Центрального и межрегиональных хранилищ Центрального банка Российской Федерации за период 1995 - 2000 годы, выполняемой в соответствии с обращением более одной пятой от общего количества депутатов Государственной Думы от 26 июля 2000 г. № АИС-178. Причиной является правовое противоречие между Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации". Счетной палатой (письмо от 5 сентября 2000 г. № 06-299) было предложено Банку России дать соответствующие поручения структурным подразделениям для обеспечения проведения ревизии. Центральный банк Российской Федерации (письмо за подписью Председателя Центрального банка Российской Федерации Геращенко В.В.) проинформировал Счетную палату о том, что, по его мнению, предусмотренных законодательством оснований для проведения данной ревизии не имеется. О позиции Банка России Государственная Дума была уведомлена письмом Счетной палаты от 6 декабря 2000 г. № 01-1308/06.

По результатам контрольных мероприятий, проведенных в 2000 году по поручениям палат Федерального Собрания и обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, направлено 48 представлений Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти, руководителям субъектов Российской Федерации, предприятий и организаций, из них 26 - по результатам мероприятий плана работы 2000 года:

Также направлено 26 писем с информацией и предложениями по устранению выявленных нарушений. В том числе 4 - Президенту Российской Федерации, 11 - Председателю Правительства Российской Федерации.

2.4.2. Анализ результатов контрольных мероприятий, проведенных по инициативе Счетной палаты Российской Федерации

Контрольные мероприятия, проведенные по инициативе Счетной палаты в отчетном году, были ориентированы на обеспечение непрерывного, всестороннего и планомерного контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, эффективностью и целесообразностью использования федеральной собственности.

В 2000 году по инициативе Счетной палаты было проведено 334 контрольных мероприятия. Проверена финансово-хозяйственная деятельность 1800 объектов всех уровней, включая органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Контрольные мероприятия охватывали разные периоды (1992 - 2000 годы) деятельности объектов контроля.

В соответствии с действующим законодательством итоги контрольных мероприятий Счетной палаты отражаются в подготавливаемых ею актах, отчетах, представлениях и предписаниях.

По результатам контрольных мероприятий, проведенных по инициативе Счетной палаты в 2000 году, руководителям органов государственной власти Российской Федерации, проверяемых объектов было направлено 585 представлений для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

Федеральным органам государственной власти, организациям и учреждениям было направлено 391 представление (66,8 % от общего числа), в том числе Правительству Российской Федерации - 80, Министерству финансов Российской Федерации - 62, Министерству Российской Федерации по налогам и сборам - 27, Министерству государственного имущества Российской Федерации - 6, правоохранительным органам - 8, иным федеральным органам исполнительной власти - 144, государственным внебюджетным фондам - 58, Центральному банку Российской Федерации - 3.

Органам власти, организациям, учреждениям субъектов Российской Федерации было направлено 194 представления, в том числе руководителям субъектов Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований Российской Федерации - 82, территориальным подразделениям федеральных органов исполнительной власти - 29, руководителям предприятий, кредитных организаций - 83.

Необходимо отметить, что в 2000 году произошло увеличение на 2,6 % количества представлений, направленных федеральным органам исполнительной власти и учреждениям, в том числе Правительству Российской Федерации. На 1 % увеличилось и количество представлений, направляемых непосредственно руководителям предприятий и организаций.

Непосредственный контроль за рассмотрением представлений и реализацией содержащихся в них предложений, а также за исполнением предписаний осуществлялся членами Коллегии Счетной палаты, ответственными за проведение контрольных мероприятий, по результатам которых были направлены соответствующие представления и предписания (статья 5.3.3. Регламента Счетной палаты).

Количественные данные о рассмотрении организациями представлений Счетной палаты, направленных по результатам контрольных мероприятий, проведенных в 2000 году:

Получены ответы на 449 представлений, что составляет 76,7 % от общего количества направленных представлений, не поступили ответы на 53 представления (9,1 %), в стадии рассмотрения находятся 83 представления (14,2 %). По сравнению с 1999 годом уменьшилось количество фактов несвоевременного рассмотрения представлений Счетной палаты федеральными органами исполнительной власти. Однако остается неудовлетворительным рассмотрение представлений Министерством финансов Российской Федерации. Ухудшилось рассмотрение представлений Счетной палаты Правительством Российской Федерации, территориальными органами власти, руководителями предприятий и организаций.

Кроме того, анализ полученных от организаций ответов на представления Счетной палаты по результатам контрольных мероприятий, проведенных в отчетном году, сроки выполнения которых истекли, показывает, что выполнено и снято с контроля 243 представления, или 63 % от общего числа таких представлений (384), выполнено частично 128 представлений (33 %), не выполнено 13 представлений (4 %).

Несмотря на некоторое улучшение показателей выполнения представлений Счетной палаты по сравнению с 1999 годом, по-прежнему имеются многочисленные факты непринятия исчерпывающих мер по устранению нарушений и возмещению причиненного государству ущерба в полном объеме. Некоторые проверенные организации либо частично возмещают ущерб, либо устраняют мелкие незначительные нарушения, о чем и сообщают Счетной палате, считая представление выполненным. Продолжают иметь место случаи, когда по существу поставленных вопросов конкретные меры не принимаются, оправдывается нецелевое использование средств федерального бюджета.

В большинстве случаев выполнение представлений требует значительной дополнительной проработки поставленных вопросов, внесения изменений в законодательство Российской Федерации, нормативные акты органов исполнительной власти. Однако в большинстве случаев проверенные организации после направления промежуточных ответов о проводимой работе в дальнейшем не всегда своевременно информируют Счетную палату о принимаемых мерах по устранению нарушений и недостатков.

За отчетный период по результатам всех проведенных контрольных мероприятий Счетной палатой было направлено 6 предписаний. Предписания направлялись Счетной палатой при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб, при создании препятствий для проведения контрольных мероприятий. Полный перечень контрольных мероприятий, по результатам которых направлены предписания Счетной палаты, приведен в таблице:

Основными мерами по устранению выявленных нарушений, отмеченных в представлениях Счетной палаты, как правило, являются:

взыскание в бюджеты всех уровней незаконно израсходованных бюджетных средств, устранение задолженности по платежам в федеральный бюджет, бюджетные и внебюджетные фонды (в том числе и выявленных недоимок);

предложения по внесению изменений и дополнений в законодательные и иные нормативные правовые акты, направленные на устранение условий или причин способствующих выявленным нарушениям и отклонениям в процессе формирования и расходования бюджетных средств, неэффективному использованию бюджетных средств и государственного имущества;

отмена нормативных и распорядительных документов органов исполнительной власти и руководителей хозяйствующих субъектов, соглашений, договоров и контрактов или внесение в них необходимых изменений и дополнений в случаях их несоответствия действующему законодательству, или создания условий для неэффективного расходования бюджетных средств или управления государственным имуществом.

Хронически низкий уровень выполнения предписаний и представлений Счетной палаты, недостаточный процент возвращаемости в бюджеты всех уровней средств, израсходованных с нарушениями действующего законодательства и нормативных правовых актов, поставил в отчетном году перед Счетной палатой задачу повышения результативности ее контрольной деятельности. Был разработан и реализован комплекс мероприятий для ее решения, в частности:

заключены соглашения и протоколы о сотрудничестве и взаимодействии с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной службой налоговой полиции, Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, деятельность которых непосредственно влияет на уровень реализации представлений и предписаний Счетной палаты;

расширена практика направления по результатам контрольных мероприятий информационных писем и обращений в органы государственной власти, в ведении которых находятся проверяемые объекты;

повышен уровень юридической обоснованности предъявляемых к возврату незаконно израсходованных бюджетных средств и других требований, содержащихся в представлениях и предписаниях Счетной палаты;

повышен уровень контроля за исполнением предписаний и представлений аппаратом Счетной палаты, усилены подразделения, осуществляющие такой контроль, реализуется практика регулярного заслушивания Коллегией Счетной палаты аудиторов по вопросам выполнения представлений и предписаний.

В целях повышения результативности контрольной деятельности Коллегия Счетной палаты неоднократно возвращалась к вопросам о ненадлежащем исполнении представлений и принимала решения о направлении соответствующих писем, повторных представлений и даже предписаний в проверенные организации и органы исполнительной власти с требованием о принятии незамедлительных мер по устранению выявленных недостатков. Причем в 25 случаях рассмотрения вопросов о ходе выполнения представлений Счетной палаты 18 раз анализировалась деятельность Правительства Российской Федерации по устранению выявленных нарушений в различных отраслях народного хозяйства.

Вопрос о ненадлежащем рассмотрении Правительством Российской Федерации представлений, предписаний и информационных писем Счетной палаты неоднократно рассматривался на Коллегии Счетной палаты. Так 3