Основные положения

В 2001 году Счетной палатой Российской Федерации (далее – Счетная палата) обеспечен контроль за федеральным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов на всех стадиях бюджетного процесса. Подготовлено заключение на проект федерального бюджета на 2002 год, проведены оперативный контроль исполнения бюджета на 2001 год и комплексная документальная ревизия бюджета за 2000 год.

Проведено 409 контрольных мероприятий, в том числе 34 – по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, запросам органов государственной власти. Контрольными мероприятиями было охвачено 1545 предприятий и организаций, расположенных на территориях 55 субъектов Федерации. Для обеспечения контроля исполнения важнейших стратегических направлений бюджетной политики, получения целостного представления о финансово-экономических взаимоотношениях крупных народно-хозяйственных комплексов с федеральным бюджетом начато осуществление приоритетных программно-целевых комплексов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Выявлен ущерб государству в сумме 241,3 млрд. рублей, нецелевое использование государственных средств в сумме 14026,9 млн. рублей. Возмещение средств составило 2762,2 млн. рублей. Объем выявленного нецелевого использования государственных средств по сравнению с 2000 годом снизился на 9,1 млрд. рублей, что в первую очередь связано с расширением сферы внедрения казначейского исполнения федерального бюджета, которое привело к существенному сокращению нарушений бюджетного законодательства.

По результатам контрольных мероприятий в 2001 году органам государственной власти, предприятиям и организациям было направлено 451 представление и 2 предписания. По выявленным фактам нарушения законодательства 38 материалов были переданы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. В 2001 году из представлений Счетной палаты, срок ответа по которым истек, выполнено полностью 261 (63%), выполнено частично 114 (28%), не выполнено 38 (9%). По материалам Счетной палаты было возбуждено 49 уголовных дел (с учетом возобновленных).

По предложениям Счетной палаты был принят ряд принципиальных мер по устранению выявленных недостатков и предотвращению нарушений в дальнейшем. В том числе 2001 году введен в действие новый порядок учета доходов федерального бюджета и распределения доходов между бюджетами разных уровней, обеспечивающий реальное соблюдение установленных нормативов распределения налогов, стал действовать общий порядок уплаты налогов в федеральный бюджет для предприятий и организаций, зарегистрированных во всех ЗАТО без исключений, взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами Республик Башкортостан и Татарстан приведены в соответствие с законодательством Российской Федерации. Президентом Российской Федерации подписаны указы о дополнительных мерах по материальному стимулированию некоторых категорий военнослужащих и по усилению их социальной защиты. Правительством Российской Федерации приняты меры по устранению выявленных недостатков использования средств его резервного фонда, а также по повышению эффективности функционирования рыбной отрасли. Минфином России определен порядок формирования расходов на наем и содержание служебных легковых автомобилей для обслуживания центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти.

В отчетном году Счетной палатой были подготовлены и направлены в Государственную Думу заключения и предложения более чем по 20 законопроектам. Аудиторы Счетной палаты и специалисты ее аппарата привлекались комитетами палат Федерального Собрания к рассмотрению отдельных вопросов, принимали участие в дискуссиях на заседаниях ряда комитетов, в парламентских слушаниях, «круглых столах», конференциях.

Аналитические материалы Счетной палаты представлялись Президенту Российской Федерации, в палаты Федерального Собрания, в Правительство Российской Федерации. Счетная палата привлекалась к работе над проектами ряда крупных программных документов, концепций и стратегий развития государства. В связи с принципиальным несогласием с проектом единой концепции государственного финансового контроля, подготовленным Минфином России, разработан альтернативный вариант, основанный на использовании мирового опыта и предусматривающий четкое разграничение внешнего и внутреннего финансового контроля.

Значительно расширено представление Счетной палатой информации обществу – через средства массовой информации и Интернет. Подписаны соглашения о сотрудничестве со всеми 69 контрольно-счетными органами субъектов Федерации, принят подготовленный Счетной палатой Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Заключено Соглашение о порядке взаимодействия между Счетной палатой и МНС России. Проведено 66 совместных контрольных мероприятий, в том числе: с Генеральной прокуратурой Российской Федерации – 12, с ФСБ России – 26, с МВД России – 16, с ФСНП России – 12. Совместно с Комитетом Государственного контроля Республики Беларусь проведена проверка исполнения бюджета Союзного государства за 2000 год и первую половину 2001 года.

Делегации Счетной палаты приняли участие в семинарах ЕВРОСАИ, конгрессе ИНТОСАИ, семинаре АЗОСАИ. Завершен параллельный аудит выполнения Хельсинских соглашений в области охраны окружающей среды высшими контрольными органами стран бассейна Балтийского моря, итоговый доклад Счетной палаты получил высокую оценку. Счетная палата выступила с рядом инициатив по организации взаимодействия высших органов государственного финансового контроля стран мира по борьбе с финансовыми нарушениями, которые вызвали положительную реакцию руководителей заинтересованных международных и национальных органов. В настоящее время идет их дальнейшая проработка.

Счетная палата проводит значительную работу по выявлению потерь ресурсов государства, выдаче представлений о возврате незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин недостатков и проблем. Но для существенного и устойчивого повышения законности и эффективности в работе с государственными средствами необходимы совместные усилия всех участников бюджетного процесса и управления государственной собственностью.

Итоги работы Счетной палаты позволяют сделать следующие выводы:

1. На всех стадиях бюджетного процесса имеется большое количество недоработок, недостатков и нарушений.

Недостаточно надежен прогноз основных макроэкономических показателей. Формирование непроцентных расходов осуществляется в отсутствие плановых заданий по предоставлению государственных услуг и нормативов финансовых затрат на их предоставление, что существенно снижает потенциальную эффективность государственных расходов.

Значительны потери доходной части федерального бюджета, только из-за неполного использования возможностей наращивания налоговых поступлений от производства и реализации алкогольной продукции они в 2001 году составили около 20,0 млрд. рублей. Неэффективной остается система управления государственным долгом, установлено неподтверждение объемов государственного внешнего долга, наличие неучтенных средств и неурегулированной задолженности, непроизводительных расходов.

Сохраняется необоснованная свобода исполнительной власти в изменении определенных законом бюджетных назначений. Несмотря на получение в 2001 году дополнительных доходов исполнение расходов федерального бюджета осуществлялось непропорционально (по разделам функциональной классификации оно варьировалось от 68,6% до 188,2%).

В 2001 году Счетной палатой выявлено нецелевое использование государственных средств в существенно меньшем объеме, чем в 2000 году, что свидетельствует об определенном повышении бюджетной дисциплины. Но эффективность исполнения бюджета остается недостаточной – при наличии свободных бюджетных средств в 2001 году не было принято необходимых мер по погашению бюджетными организациями кредиторской задолженности прошлых лет.

При исполнении федерального бюджета сохраняется практика нарушения законодательства, что вызвано в том числе недостаточностью применения мер ответственности за правонарушения в бюджетной сфере.

2. Основным нарушением в деятельности государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, как и в прошлые годы, является систематическое нецелевое использование средств. При проверке деятельности фондов за 2000 год выявлены также нанесенный их бюджетам ущерб и нерациональное использование средств.

3. Ущерб государству наносится в ходе процессов акционирования и приватизации, функционирования обществ с участием государства, а также при проведении мероприятий по финансовому оздоровлению и предупреждению банкротства. Только в 2001 году выявленный ущерб государству составил 29,5 млрд. рублей и 22 млн. долларов США, упущенная выгода составила 370 млн. рублей.

4. Счетной палатой был подготовлен ряд заключений и предложений по проектам федеральных законов, а также аналитических материалов, направленных на устранение причин выявленных проблем. Вместе с тем взаимодействие с палатами Федерального Собрания при реализации предложений Счетной палаты остается недостаточно эффективным.

5. Опыт работы Счетной палаты показывает, что существенные потери государственных ресурсов обусловлены недостаточностью, несистемностью существующего финансового контроля. Необходимо создание в системе исполнительной власти независимого и работоспособного органа финансового контроля, а также четкое разграничение полномочий и ответственности органов внешнего и внутреннего финансового контроля.

Счетная палата считает необходимым и предлагает:

Рекомендовать Правительству Российской Федерации организовать целенаправленную работу по повышению качества экономического прогнозирования в стране, учету финансовых рисков при проектировании показателей федерального бюджета, совершенствованию бюджетного планирования, изысканию резервов увеличения доходов бюджета.

Обеспечить разработку проектов федеральных законов о государственных минимальных социальных стандартах, о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных услуг и при разработке проекта федерального бюджета на 2003 год перейти на составление плановых заданий по предоставлению государственных услуг.

Ограничить возможности исполнительной власти по отступлению от закона о бюджете при его исполнении, законодательно установив условия и пределы для всех возможных изменений бюджетных назначений.

Исключить прецеденты приостановления действия отдельных статей Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Внести изменения в бюджетное и административное законодательство, ужесточив ответственность должностных лиц и организаций за правонарушения в бюджетной сфере, а также полностью определив порядок применения мер этой ответственности.

Организовать выработку согласованной концепции государственного финансового контроля с участием представителей палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и Счетной палаты.

Организовать разработку отсутствующих и согласование существующих проектов законов для создания системной законодательной базы управления и распоряжения федеральной собственностью. В том числе обеспечить раскрытие информации, необходимой для усиления контроля за движением активов юридических лиц с государственным участием и определением рыночной стоимости собственности при совершении сделок. Законодательно определить необходимость получения и учета заключений Счетной палаты по проектам решений о продаже стратегически значимых крупнейших объектов федеральной собственности и о выделении бюджетных средств негосударственным коммерческим организациям в счет передачи в собственность Российской Федерации их пакетов акций.

Разрешить выделение средств из федерального бюджета акционерным обществам только при условии передачи в федеральную собственность дополнительно выпускаемых акций на сумму выделенных средств и обеспечения доли Российской Федерации в их уставных капиталах не менее 25 процентов плюс 1 акция.

Для выработки предложений по решению актуальных проблем управления федеральной собственностью создать межведомственную комиссию из представителей Минфина России, Минимущества России, Минюста России, МИД России, МАП России, ФСЗК России, ФКЦБ, РФФИ с привлечением представителей Администрации Президента Российской Федерации, Банка России и Счетной палаты.

Рассмотреть вопрос о консолидации большей части чистой прибыли федеральных государственных унитарных предприятий в доходах федерального бюджета с последующей капитализацией доли ее на инвестиционные программы, утверждаемые Федеральным Собранием.