1. Контроль за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов

В рамках предварительного контроля федерального бюджета на 2002 год Счетной палатой впервые были осуществлены экспертно-аналитические и контрольные мероприятия в 36 федеральных органах исполнительной власти. Проанализирована работа Минэкономразвития России по прогнозированию макроэкономических показателей, а также Минфина России и иных участников бюджетного процесса, дана оценка состояния нормативно-методической базы формирования проектов бюджетов.

В заключении Счетной палаты на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» отмечалась недостаточная надежность прогноза основных макроэкономических показателей. В частности, первоначально прогнозируемые на 2002 год объем ВВП (10 600 млрд. рублей), темпы его роста (104,3%), темпы инфляции (111-113%) с учетом складывающейся мировой конъюнктуры были оценены Счетной палатой как недостаточно убедительные и нуждающиеся в уточнении и дополнительном обосновании, а внешнеэкономическая конъюнктура – лишь как один из факторов, влияющих на параметры доходной части бюджета. Счетной палатой подчеркивалось, что Правительство Российской Федерации не учло определенные резервы увеличения доходной части федерального бюджета, в том числе: уточнение налогооблагаемой базы по налогам на прибыль и добавленную стоимость, совершенствование тарифного регулирования и таможенного администрирования, увеличение дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, доходов от сдачи в аренду государственной собственности, платежей от государственных предприятий.

Правительство Российской Федерации к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете уточнило в сторону увеличения прогнозируемый на 2002 год объем валового внутреннего продукта и проектируемый объем доходов: объем ВВП был увеличен до 10 950 млрд. рублей, доходы – на 127 млрд. рублей.

Формирование непроцентных расходов осуществлялось в отсутствие законодательно утвержденных показателей, на выполнение которых предусматривалось выделение бюджетных средств в очередном финансовом году, плановых заданий по предоставлению государственных услуг и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг. Это существенно снижает потенциальную эффективность расходов федерального бюджета, не способствует полноценному финансовому обеспечению реализации государственных функций и не обеспечивает положительных качественных изменений в бюджетной сфере.

Счетной палатой была отмечена противоречивость мер, направленных на развитие бюджетного федерализма. С одной стороны, предложенная в проекте федерального бюджета методика поддержки бюджетов субъектов Российской Федерации позволяет обеспечить более ясную и прозрачную систему расчетов финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета региональным бюджетам. С другой стороны, повышение доли федерального бюджета в консолидированном бюджете не было основано на четком разделении полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также на законодательно утвержденных минимальных государственных социальных стандартах и обоснованных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Остались недостаточно обоснованными и не закрепленными в законодательных и иных нормативных правовых актах расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы, не проведена достоверная оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации, не задействованы экономические механизмы, стимулирующие рост собственных доходов регионов. Концентрация финансовых ресурсов в федеральном бюджете за счет уменьшения доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации по-прежнему не предусматривает адекватного перераспределения ответственности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за финансирование социально значимых расходов.

В отчетном периоде была проведена проверка обоснованности проектов бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2002 год, а также обоснованности и достоверности налоговой базы, объема и уровня собираемости введенного впервые с 01.01.01 единого социального налога. В результате были выявлены серьезные проблемы в методологическом обеспечении подготовки бюджетов государственных внебюджетных фондов, что явилось одной из причин последующей корректировки доходной части проектов бюджетов указанных фондов на 2002 год. На основе полученных материалов подготовлены заключения на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» в части взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов, а также на проекты законов о бюджетах соответствующих фондов на 2002 год и «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2002 год».

В рамках оперативного контроля исполнения федерального бюджета в 2001 году Счетной палатой впервые проведены контроль исполнения текстовых статей закона о федеральном бюджете и камеральная проверка соответствия сводной бюджетной росписи закону о федеральном бюджете; анализ уточненной бюджетной росписи по расходам федерального бюджета осуществлялся в течение всего года.

Подготовлены предварительные отчеты об исполнении федерального бюджета за I квартал, первое полугодие и девять месяцев 2001 года с использованием электронной базы данных Счетной палаты и отчетов, представленных Минфином России в соответствии с Соглашением об информационном взаимодействии Минфина России и Счетной палаты, а также отчетности МНС России. На их основе были подготовлены предварительные заключения на отчеты Правительства Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета. Результаты предварительных заключений будут использованы в последующем контроле. При подготовке аналитических материалов особое внимание уделялось вопросам влияния экономической ситуации в стране и динамики макроэкономических показателей на поступление налогов в бюджет, анализу состояния налоговой дисциплины с указанием выявляемых при проверках наиболее распространенных и значимых способов сокрытия доходов и уклонения от уплаты налогов, недостатков в налоговом, бюджетном и банковском законодательстве.

В январе-декабре 2001 года исполнение Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» осуществлено не в полном соответствии с требованиями бюджетного законодательства (нарушены статьи 167 и 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Не принято достаточных мер по обеспечению реализации текстовых статей Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год». Из 46 необходимых нормативных правовых актов в 2001 году было утверждено только 42, при этом были нарушены сроки утверждения актов по реализации десяти статей.

По предварительным данным Минфина России доходы федерального бюджета в 2001 году составили 1590,7 млрд. рублей, или 133,3% от показателя, установленного законом. Сверх утвержденного объема в доход федерального бюджета поступило 397,2 млрд. рублей. Расходы федерального бюджета в январе-декабре 2001 года исполнены в сумме 1325,7 млрд. рублей, или 111,1% от утвержденной законом суммы.

Остатки на счетах по учету средств федерального бюджета в сумме 167,0 млрд. рублей (по состоянию на 01.01.01), доходы федерального бюджета в объеме 1590,7 млрд. рублей позволяли исполнить расходы федерального бюджета в 2001 году по всем разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в полном объеме. На 01.01.02 остатки средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета составили 193,3 млрд. рублей.

Вместе с тем исполнение расходов федерального бюджета осуществлялось неравномерно и непропорционально, в разрезе разделов функциональной классификации в 2001 году оно варьировалось от 68,6% по разделу «Пополнение государственных запасов и резервов» до 188,2% по разделу «Мобилизационная подготовка экономики». На недостаточном уровне осуществлено финансирование отдельных федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов.

В отчетном периоде ежемесячно осуществлялся оперативный контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов. В 2001 году разработаны и по согласованию с Государственной Думой введены формы ежемесячной финансовой отчетности по целевому бюджетному фонду Министерства Российской Федерации по атомной энергии, а также по государственным внебюджетным фондам. В рамках осуществления оперативного контроля представлялись оперативный отчет об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2001 году и ежемесячные (за январь–ноябрь 2001 года) оперативные отчеты и анализ хода исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Особенностью работы по последующему контролю исполнения федерального бюджета за 2000 год было то, что организация и проведение проверки отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета осуществлялись с учетом требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 01.01.2000.

Впервые была организована работа по проверке 10 отчетов Правительства Российской Федерации об исполнении отдельных доходных и расходных показателей по источникам финансирования и предоставленным Правительством гарантиям и бюджетным ссудам в 2000 году. В рамках подготовки заключения Счетной палаты по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2000 год было проведено свыше 200 контрольных мероприятий, по результатам которых составлено 276 актов; был проведен анализ выполнения текстовых статей закона о федеральном бюджете.

Анализ документов и материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год», результаты проверки отчета об исполнении федерального бюджета за 2000 год показали, что при исполнении бюджета были нарушены 29 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе:

- в нарушение статьи 167 Минфином России не обеспечено соответствие сводной бюджетной росписи утвержденному федеральному бюджету в части структуры расходов средств федерального бюджета;

- несмотря на то, что статьей 215 установлено казначейское исполнение бюджетов, в 2000 году процесс формирования казначейской системы завершен не был; в нарушение статей 215 и 243 не в полном объеме обеспечено осуществление всех операций со средствами федерального бюджета в системе балансовых счетов федерального казначейства;

- в нарушение статьи 261 Минфин России допускал внесение изменений в ведомственную структуру расходов федерального бюджета без соответствующих представлений главных распорядителей бюджетных средств и уведомления их о внесенных изменениях, а при внесении изменений в установленном порядке в бюджетную роспись процедура согласования затягивалась до двух месяцев; в нарушение пункта 5 статьи 261 не представлены распоряжения Минфина России о перераспределении средств между главными распорядителями и о блокировке расходов.

Также в ходе проведения контрольных мероприятий были установлены факты нарушения Бюджетного кодекса Российской Федерации в части учета и отчетности по исполнению федерального бюджета. Так, в нарушение статьи 42 в доходах федерального бюджета не отражены в полном объеме доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход (такие доходы у отдельных учреждений существенно превысили объемы их бюджетного финансирования в 2000 году). В нарушение статьи 240 единый план счетов бюджетного учета утвержден приказом Минфина России, а не Правительством Российской Федерации. В нарушение статьи 256 ГУФК Минфина России не организовано ведение Главной книги федерального казначейства по всем объектам учета. В нарушение статей 271 и 274 Минфином России как главным распорядителем не составлен годовой отчет. Нарушения правил составления отчетности допускались и иными главными распорядителями средств федерального бюджета. С нарушением статьи 116 составлен Отчет о предоставленных государственных гарантиях.

При исполнении федерального бюджета Правительством Российской Федерации также нарушен ряд статей Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год». Так, из 163 текстовых статей указанного Федерального закона исполнены только 59, исполнены частично – 60, исполнены с нарушением сроков – 12, не исполнены – 32.

Показатели по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета в проекте федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год» не подтверждены данными проверок Счетной палаты. Так, объем исполненных доходов рассмотренного законопроекта завышен на 58,3 млн. рублей, объем исполненных расходов – на 4 020,3 млн. рублей, объем источников финансирования дефицита федерального бюджета – на 3 141,0 млн. рублей.

По результатам контрольных мероприятий Счетной палаты выявлено:

в Минфине России, Минэкономразвития России, Минсельхозе России – 4 факта финансирования расходов, не предусмотренных законом о федеральном бюджете, на общую сумму 4 879,7 млн. рублей;

у 13 главных распорядителей средств федерального бюджета – 24 случая нецелевого использования бюджетных средств на общую сумму 1 139,8 млн. рублей (0,1 % от всех осуществленных расходов);

в Минфине России, в Российском дорожном агентстве, по резервному фонду Правительства Российской Федерации – 3 случая расходования средств сверх бюджетной росписи на общую сумму 1 780,9 млн. рублей.

У 28 главных распорядителей средств федерального бюджета должностными лицами органов исполнительной власти допущены нарушения и ошибки, потери от которых составили 2 449,7 млн. рублей.

Из-за несвоевременного доведения месячных объемов финансирования на лицевых счетах бюджетополучателей на первое число каждого месяца имели место остатки бюджетных средств, зачастую превышающие размеры месячного финансирования. Это создавало проблемы по эффективному использованию бюджетных средств, значительная часть которых не использовалась в полном объеме бюджетополучателями и по завершении финансового года возвращалась в федеральный бюджет. Необходимо отметить, что за счет более эффективного и своевременного финансирования и как следствие уменьшения остатков бюджетных средств была реальная возможность полностью исполнить федеральный бюджет за 2000 год. Однако Минфин России распоряжался остатками средств без учета интересов бюджетополучателей. В результате многие бюджетные организации были вынуждены при наличии значительных сумм неиспользованного финансирования закончить финансовый год с непогашенной кредиторской задолженностью.

Выявлены существенные недостатки в организации казначейского исполнения доходов федерального бюджета, в постановке бухгалтерского учета доходов бюджета, факты недостоверности данных отчета об исполнении бюджета. При проверке в МНС России выявлены существенные нарушения при получении и использовании бюджетных средств, выделенных на финансирование деятельности налоговых органов.

Минфином России не разработан порядок распределения расходов бюджетного учреждения, осуществляющего предпринимательскую деятельность в продолжение уставной, не выработан порядок учета и расходования средств, поступающих от аренды объектов федеральной собственности, находящихся в управлении бюджетных учреждений и в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий.

В соответствии с решением Коллегии Счетной палаты направлены представления Правительству Российской Федерации, Минфину России, иным главным распорядителям средств федерального бюджета для принятия мер по устранению выявленных нарушений, допущенных в 2000 году в ходе исполнения федерального бюджета, а также сформулированы конкретные предложения по совершенствованию бюджетного законодательства.

В течение 2001 года Счетной палатой проведено 9 контрольных мероприятий по вопросам исполнения доходных и расходных статей бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2000 год, в ходе которых выявлен ущерб, нанесенный бюджетам государственных внебюджетных фондов, на сумму 613,3 млн. рублей; нецелевое использование средств – 5215,0 млн. рублей; нерациональное использование средств – 134,9 млн. рублей. Возврат государственных средств составил 987,8 млн. рублей. На федеральном уровне проведены 4 комплексные документальные ревизии доходных и расходных статей бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2000 год (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования).

В отчетном периоде также проведен ряд контрольных мероприятий по исполнению бюджетов государственных внебюджетных фондов на уровне субъектов Российской Федерации.

В связи с введением с 01.01.01 единого социального налога (взноса) впервые проведена комплексная проверка полноты сбора и своевременности перечисления этого налога за I полугодие 2001 года в МНС России и ГУФК Минфина России, а также в Краснодарском крае и Республике Мордовия. В ходе этой проверки установлено, что по состоянию на 01.07.01 не была завершена передача актов сверки расчетов плательщиков страховых взносов с государственными внебюджетными фондами в налоговые органы Российской Федерации и не создана база данных плательщиков единого социального налога в целом по Российской Федерации.

Налоговыми органами в нарушение статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации принимались решения о проведении зачетов переплаты единого социального налога в государственные внебюджетные фонды в счет других налогов и наоборот, а также средств единого социального налога, излишне уплаченных в бюджет одного фонда, в счет части единого социального налога, подлежащей зачислению в бюджеты других государственных внебюджетных фондов.