2. Контрольно-ревизионная деятельность

Контрольные мероприятия проводились Счетной палатой в соответствии с утвержденным ее Коллегией годовым планом работы, а также с учетом поступивших в течение года поручений палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, запросов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и решений коллегии Счетной палаты.

В 2001 году Счетной палатой проведено 409 контрольных мероприятий, в том числе 34 – по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и запросам органов государственной власти. Контрольными мероприятиями было охвачено 1545 предприятий и организаций, расположенных на территориях 55 субъектов Российской Федерации. В динамике ситуация выглядит следующим образом:

Рисунок 1

Сводные показатели деятельности Счетной палаты приведены в таблице 1.

Снижение количества проверяемых объектов обусловлено изменением организации контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты – ориентацией на проведение более глубоких и подробных проверок на наиболее значимых и представительных объектах.

Для обеспечения контроля исполнения важнейших стратегических направлений бюджетной политики, определенных Президентом Российской Федерации, получения целостного представления о финансово-экономических взаимоотношениях крупных народно-хозяйственных комплексов с федеральным бюджетом Счетная палата в 2001 году приступила к осуществлению приоритетных программно-целевых комплексов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Из 14 таких комплексов, предусмотренных в 2001 году, завершены в отчетном году 3, по остальным работа продолжается.

Так, оценка влияния развития нефтяного комплекса России на формирование федерального бюджета показала тяжелое состояние отрасли, вызванное неудовлетворительной инвестиционной политикой до 2000 года, невыполнение федеральной целевой программы «Топливо и энергия» вследствие финансирования на 21% от предусмотренного, значительные недопоступления в бюджеты за счет применения внутрикорпоративных цен на нефть. В Ханты-Мансийском автономном округе, где добывается 55% российской нефти, за счет применения внутрикорпоративных цен крупными нефтяными компаниями потери бюджета субъекта Российской Федерации за 1998-2000 годы составили по годам 158,1 млн. рублей, 4,8 млрд. рублей и 26,9 млрд. рублей соответственно.

В ходе оценки состояния и развития металлургического комплекса в 1998-2000 годах и его влияния на федеральный бюджет выявлено, что, несмотря на положительные тенденции последних двух лет, отрасль находится в тяжелом состоянии – уровень износа основных производственных фондов предприятий в 2000 году составил 53,5%, процесс технической реконструкции отрасли сдерживают незначительные объемы инвестиций. При увеличении поступлений в бюджетную систему России в 1999-2000 годах и росте задолженности федерального бюджета по возврату налога на добавленную стоимость в 2000 году, одновременно возросла и недоимка по платежам в федеральный бюджет предприятий отрасли. При этом в черной металлургии растет рентабельность продукции, отрасль является одним из основных плательщиков налога на прибыль.

Оценка состояния и развития атомной энергетики, ее влияния на формирование федерального бюджета показала сохранение неустойчивого состояния предприятий атомной энергетики, невыполнение федеральной целевой программы «Топливо и энергия» в части сдачи в эксплуатацию энергоблоков (капитальные вложения освоены лишь на 20%), существенные недополучения федерального бюджета от предприятий отрасли. На начало 2001 года задолженность предприятий атомной энергетики перед федеральным бюджетом достигла 11780,1 млн. рублей.

Также Счетной палатой проводились отдельные проверки получения и использования государственных финансовых и материальных средств по различным направлениям.

Крупные контрольные мероприятия проведены в отраслях экономики, дающих основные поступления налоговых доходов в федеральный бюджет. При этом выявлены факты серьезных нарушений налогового и иного законодательства Российской Федерации.

В части контроля за доходами федерального бюджета проведены проверки по наиболее острым и узловым вопросам налогообложения. Среди них – поступление важнейших видов налогов и причины неплатежей, соблюдение законодательства и правильность применения инструктивно-методических документов, состояние расчетно-платежных операций, практика предоставления налоговых льгот и отсрочек платежей, возмещение налога на добавленную стоимость экспортерам, предоставление инвестиционных налоговых кредитов. При этом тематические проверки сбора налогов в регионах проводились с охватом всех этапов этого процесса – от регистрации и учета налогоплательщиков до зачисления перечисленных налоговых платежей на счета федерального казначейства.

В результате проверки акционерной компании «АЛРОСА» были выявлены незаконные решения органов государственной власти Республики Саха (Якутия) по вопросам уплаты налогов и сборов и несвоевременность установления Правительством Российской Федерации квот на экспорт природных алмазов, что привело к значительным недопоступлениям средств в бюджет (в 1999-2000 году в федеральный бюджет было недополучено около 5 млрд. рублей). В результате комплексной ревизии ГУП «Алмазювелир-экспорт» и его акционерных обществ за рубежом установлено недопоступление средств в федеральный бюджет в сумме 695,3 млн. долларов США.

Контроль государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции показал неполное использование возможностей наращивания налоговых поступлений в бюджет от производства и реализации данной продукции. Экономически необоснованное ежегодное увеличение ставок акцизов на алкогольную продукцию приводит к росту цен на нее, неконкурентоспособности производства, росту теневого оборота (составляющего в настоящее время более половины общего объема ее потребления) и соответствующим потерям бюджета. Только в 2001 году по экспертным оценкам потери консолидированного бюджета составили свыше 40 млрд. рублей, в том числе федерального бюджета – 20 млрд. рублей.

При проверке поступления таможенных платежей были выявлены серьезные нарушения и недостатки, ведущие к потерям для федерального бюджета. Характерны многочисленные нарушения в таможенном оформлении товаров, продление без конкретных причин сроков производства по делам о нарушении таможенных правил. Предоставление льготных условий таможенного оформления под таможенными режимами переработки товаров создало условия для коррупции в таможенной системе. Например, потери федерального бюджета по экспортной пошлине только по двум лицензиям на переработку на таможенной территории бокситов в нелегированный алюминий составили 3,1 млн. долларов США.

В ходе комплексной проверки полноты и своевременности возврата золота, выделенного из Госфонда России в 1992-2000 годах субъектам Российской Федерации, предприятиям и организациям, выявлен ущерб федеральному бюджету из-за непогашения просроченных «золотых кредитов» на общую сумму 344 млн. долларов США.

При проведении проверок эффективности и целесообразности использования федеральной собственности выявлен ряд распространенных нарушений, носящих системный характер и приводящих к значительным потерям государственных средств. Ущерб государству наносится в ходе акционирования и приватизации, функционирования акционерных обществ с участием государства, при проведении мероприятий по финансовому оздоровлению и предупреждению банкротства. В 2001 году выявленный ущерб государству составил 29,5 млрд. рублей и 22 млн. долларов США, упущенная выгода составила 370 млн. рублей.

При проверке структурной реорганизации, акционирования и приватизации ОАО «Внуковские авиалинии» было установлено, что инвестиционные обязательства, предусмотренные договором, покупателем не выполнены; бездействие представителей государства как владельца «золотой акции» привело компанию к утрате основной части авиапарка, в результате чего стоимость чистых активов снизилась с 429 млн. рублей в 1997 году до отрицательной величины в 427 млн. рублей. В соответствии с законодательством общество обязано принять решение о своей ликвидации. Проверка приватизации ОАО «Саянскхимпром» показала, что только вывод значительной части активов общества в дочерние компании и дальнейшая потеря контроля над ними нанесла ущерб государству как крупнейшему акционеру в размере более 15 млн. долларов США. Нарушения законодательства, допущенные при акционировании предприятия «Таганрогский металлургический завод», привели к неправильному определению стоимости объекта приватизации, нарушению прав участников инвестиционного конкурса, значительному снижению текущей стоимости объемов инвестиций, предложенных победителем конкурса.

Многочисленные нарушения бюджетного законодательства, приводящие к потерям государственных средств и неполному выполнению государственных задач и функций, были выявлены Счетной палатой при контроле расходования средств федерального бюджета.

При проверке законности и целесообразности использования средств федерального бюджета, внебюджетных средств и федеральной собственности в МПС России было выявлено незаконное образование целевых фондов и финансового резерва, превышение предельной штатной численности аппарата, недоперечисление средств в федеральный бюджет от сдачи в аренду объектов федеральной собственности, нарушения бухгалтерского учета и отчетности.

Проверка целевого использования бюджетных средств, выделенных полномочному представителю Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия – Алания и Республике Ингушетия на ликвидацию последствий осетино-ингушского конфликта 1992 года, показала, что на 01.07.01 ни один жилой дом не сдан в эксплуатацию.

При проверках использования государственных средств в органах и учреждениях судебной системы выявлено финансирование расходов на оплату труда в объемах, существенно превышающих расчетные величины, а также отдельные факты нецелевого использования бюджетных средств.

При проверке использования иностранных займов и кредитов, привлеченных под гарантии Правительства Российской Федерации для реконструкции, сохранения и развития исторического центра г. Санкт-Петербурга, выявлено привлечение иностранного кредита без экономического обоснования и неисполнение акционерным обществом обязательств, повлекшие ущерб федеральному бюджету 26,4 млн. долларов США. Тематическая проверка эффективности использования иностранных кредитов при строительстве жилья для военнослужащих показала, что нарушение законодательства и строительство дорогостоящего жилья привело к дополнительным расходам 2253,6 млн. рублей, что равноценно потере 5367 квартир общей площадью 373,8 тысяч квадратных метров.

Комплексной ревизией использования средств на национальную оборону в части строительства и содержания Северо-Кавказского военного округа выявлено финансовых нарушений на 154,8 млн. рублей, в том числе неэкономных и нерациональных расходов на 88,8 млн. рублей, Балтийского флота – 71,6 и 22,5 млн. рублей соответственно. При проверке расходования средств Минобороны России на оплату тепловой и электрической энергии было выявлено завышение заявок, применение экономически необоснованных региональных тарифов, а также нецелевое использование материальных и денежных средств на общую сумму 192,7 млн. рублей.

В ходе проверок использования государственных средств, выделенных на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, в МВД России выявлены финансовые нарушения на сумму 382,3 млн. рублей (в том числе нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств – 198,1 и 174,1 млн. рублей соответственно). Проверкой использования средств федерального бюджета, выделенных на содержание морской охраны Федеральной пограничной службы России, выявлено нарушений на сумму 214,6 млн. рублей, в том числе нецелевое использование – 190,2 млн. рублей. Проверкой эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на охрану, оборудование, устройство и техническое оснащение государственной границы России, установлено, что в 1999-2000 годах соответствующее финансирование составило 2,8-3,5% от потребности, что не позволяло ФПС России выполнять задачи по охране государственной границы в полном объеме.

Проверкой государственных научных центров Российской Федерации были выявлены недостатки организационного характера, снижающие эффективность государственной поддержки ведущих научных школ и использования их труда. Отсутствие четких критериев присуждения научной организации статуса государственного научного центра и порядка предоставления из федерального бюджета субвенций на содержание уникальных стендов и установок приводит к распылению финансовых ресурсов, направляемых на поддержку российской науки. При этом не выделяются средства на вовлечение в хозяйственный оборот полученных результатов научных исследований, не созданы условия эффективного возмещения государственных ресурсов, затраченных на создание интеллектуального продукта. Имеются факты нецелевого расходования бюджетных средств – 5,2 млн. рублей, и неэффективного их использования – 1,3 млн. рублей, а также факты искажения бухгалтерской отчетности на сумму 1,7 млн. рублей.

В ходе проверки Минсельхоза России было выявлено использование средств с нарушением требований и положений нормативных правовых актов в объеме 120,6 млн. рублей, в том числе не по целевому назначению – 26,3 млн. рублей. Средства федерального бюджета в объеме 20 млн. рублей были направлены негосударственным организациям на капитальные вложения без оформления доли Российской Федерации в их уставном капитале. При проверке законности выделения и эффективности использования квот на вылов водных биологических ресурсов в 2000-2001 годах установлены более 200 нарушений использования квот в общем объеме 814,1 тыс. тонн, а также использование средств с нарушением действующих нормативных правовых актов на сумму 1,5 млрд. рублей, из которых 424 млн. рублей были отвлечены от целевого использования.

Контроль использования средств федерального бюджета, выделенных на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, в МЧС России выявил нецелевое использование бюджетных средств в сумме 9,7 млн. рублей. В ходе проверки использования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации соответствующего назначения были установлены факты их нецелевого расходования на сумму 9,1 млн. рублей.

В ходе контроля межбюджетных отношений при проверках использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации средств федерального бюджета и проверках бюджетов субъектов – получателей финансовой помощи из федерального бюджета (Республик Алтай, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Тыва, Амурской, Иркутской, Калининградской, Магаданской, Мурманской, Нижегородской, Томской, Ульяновкой областей, Чукотского автономного округа) были выявлены факты необоснованного предоставления налоговых льгот, нецелевого использования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, невозвращения в бюджет неиспользованных средств. Комплексная проверка исполнения бюджета Калининградской области за 2000 год показала, что единого, целостного подхода к концепции развития этого стратегического региона нет ни со стороны Правительства Российской Федерации, ни со стороны администрации области. При комплексной проверке использования Правительством Республики Калмыкия средств федерального бюджета в 1998-2000 годах и проверке исполнения бюджета Республики Калмыкия за 2000 год, как субъекта, получающего финансовую помощь из федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов выявлено нецелевое использование средств в сумме 315,6 млн. рублей.

В рамках контроля раздела «Утилизация и ликвидация вооружений» функциональной классификации расходов федерального бюджета была проведена тематическая проверка использования средств федерального бюджета на комплексную утилизацию атомных подводных лодок, показавшая необоснованное отнесение на себестоимость продукции расходов по формированию организационно-штатных структур предприятий, факты двойной оплаты работ и завышения договорной цены. Всего незаконно израсходовано 17,9 млн. рублей.

При проверке прочих расходов федерального бюджета установлено, что средства, выделенные на финансирование Тверской избирательной комиссии в 1999-2000 годах, перечислялись окружным территориальным и участковым избирательным комиссиям с нарушением установленных законом сроков, имело место нецелевое и неэффективное расходование средств на суммы 544,9 и 1265,7 тыс. рублей соответственно.

Существенные нарушения были выявлены Счетной палатой и при контроле выполнения федеральных целевых программ. Например, в ходе проверки финансирования федеральной целевой программы «Развитие индустрии детского питания в Российской Федерации» и использования ее средств было установлено, что поставленные программой цели не достигнуты. Также было выявлено использование бюджетных средств с нарушением законодательства, нецелевые и неэффективные расходы. Проверка финансирования и хода выполнения федеральной целевой программы «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы» выявила несоответствие имеющихся производственных мощностей потребности, неудовлетворительное финансирование программы (10,7%), недостаточность законодательной базы в данной области, существенные недостатки управления со стороны исполнительной власти.

В результате проведенных проверок установлено завышение (неподтверждение) объемов государственного внешнего долга в части долговых обязательств бывшего СССР на 315 млн. долларов США, наличие неучтенных средств на счетах Минфина России, размещенных в виде депозита, на сумму 2,9 млн. долларов США, а также неурегулированной задолженности по долгам бывшего СССР по встречным требованиям Внешэкономбанка на сумму 14,4 млн. долларов США, непогашенной задолженности перед федеральным бюджетом конечными заемщиками – на общую сумму 3632,2 млн. рублей. Установлено, что в ходе реализации пяти займов МБРР были допущены непроизводительные расходы (потери) федерального бюджета на общую сумму 567 млн. рублей, а также неоприходованы материальные ценности в размере 584,8 млн. рублей. При проведении проверки достоверности и правильности определения внешних долговых обязательств перед МИБ и МБЭС установлено, что Правительство Российской Федерации не заключило соглашения по урегулированию долговых обязательств бывшего СССР перед МИБ и МБЭС. По данным Минфина России числится задолженность в размере 1,1 млрд. долларов США, а по результатам проверки установлено, что кредитные организации должны иностранным кредиторам 0,73 млрд. долларов США. В ходе проверки целевого использования средств займов МБРР и ЕБРР «Развитие финансовых учреждений» отмечена неудовлетворительная организация работы по управлению средствами займа, значительные потери федеральных средств: 55 611,1 тыс. долларов США – просроченная задолженность субзаемщиков-коммерческих банков, 65,7 тыс. долларов США – плата за резервирование неиспользованных средств, 6 346 тыс. долларов США – превышение затрат на управление проектом. Не урегулированы расчеты по уплате ряда налогов при оплате со счетов финансирования в международных финансовых организациях.

В ходе контроля за банковской системой при проверке законности и эффективности деятельности конкурсного управления в процессе ликвидации (реорганизации) коммерческих банков, имеющих обязательства перед бюджетами различных уровней и государственными внебюджетными фондами, были выявлены признаки преднамеренного банкротства ОАО АБ «Инкомбанк». До отзыва управления банка лицензии на осуществление банковских операций было выведено его активов на сумму более 1,5 млрд. долларов США. Незаявленные ФСФО России требования по обязательным платежам составили 604,7 млн. рублей. В период банкротства с ведома Банка России в ущерб государству на счета третьих лиц выведены, минуя корреспондентские счета ОАО АБ «Инкомбанк», денежные средства в общей сумме более 1,7 млрд. рублей. Обязательства банка перед государством составляют в общей сумме 16,3 млрд. рублей.

В 2001 году Счетной палатой выявлено нецелевое использование государственных средств в сумме 14026,9 млн. рублей, возмещение государственных средств осуществлено в объеме 2762,2 млн. рублей. В 2000 году эти показатели составили 23,2 млрд. рублей и 4,6 млрд. рублей соответственно. Снижение выявления нецелевого использования государственных средств в первую очередь связано с дальнейшим внедрением казначейского исполнения федерального бюджета, приведшим к существенному сокращению нарушений бюджетного законодательства.

Выявленный ущерб федеральному бюджету и федеральной собственности составил в 2001 году 241,3 млрд. рублей.

По результатам контрольных мероприятий в 2001 году в соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты органам государственной власти, предприятиям и организациям было направлено 451 представление и 2 предписания. По выявленным фактам нарушения законодательства 38 материалов были переданы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Динамика соответствующих показателей по годам работы Счетной палаты представлена на графике:

Рисунок 2

В 2001 году Генеральной прокуратурой было возбуждено 49 уголовных дел по материалам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой (с учетом возобновленных уголовных дел).

Количественные данные о рассмотрении и выполнении представлений Счетной палаты в 2001 году приведены в таблице 2. Показатели выполнения представлений Счетной палаты, срок ответа по которым истек, в 2001 году распределились следующим образом:

Рисунок 3

По предложениям Счетной палаты в 2001 году федеральными органами государственной власти был принят ряд институциональных и процедурных мер по устранению недостатков в процессах получения, распределения и использования государственных средств, предотвращению нарушений в дальнейшем.

Правительством Российской Федерации, Минфином России, МНС России по представлениям Счетной палаты приняты меры по устранению недостатков в налоговом и бюджетном процессах, оказавшие значительное влияние на пополнение доходной части федерального бюджета:

- введен в действие новый порядок учета доходов федерального бюджета и распределения доходов между бюджетами разных уровней, обеспечивающий практическое соблюдение установленных нормативов распределения налогов;

- стал действовать общий порядок уплаты налогов в федеральный бюджет для предприятий и организаций, зарегистрированных во всех закрытых административно-территориальных образованиях без исключений;

- взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами Республики Башкортостан и Республики Татарстан приведены в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации.

По итогам проверки законности выделения и эффективности использования квот на вылов водных биологических ресурсов Правительством Российской Федерации были приняты решения по повышению эффективности функционирования рыбной отрасли России.

Правительством Российской Федерации приняты меры по устранению выявленных недостатков использования средств его резервного фонда.

Предложения Счетной палаты о дополнительном повышении денежного довольствия военнослужащих были поддержаны Президентом Российской Федерации и реализованы в Указах от 29.12.01 № 1509 «О дополнительных мерах по материальному стимулированию некоторых категорий военнослужащих» и № 1510 «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих».

Минфином России определен порядок формирования расходов на наем и содержание служебных легковых автомобилей для обслуживания центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти.

По предложениям Счетной палаты, направленным на защиту интеллектуальной собственности государства, Мингосимуществом России был разработан проект распоряжения Правительства Российской Федерации о воссоздании ГП ВВО «Союзплодимпорт» в форме государственного унитарного предприятия и перерегистрации на него соответствующих товарных знаков российских водок.

Выявленные при проверке Российской академии художеств проблемы, касающиеся деятельности всех академий Российской Федерации и особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, доложены Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, палатам Федерального Собрания, направлены другим органам государственной власти. Указом Президента Российской Федерации упразднен экспертный совет по особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, в Государственной Думе рассматривается законопроект «Об объектах культурного наследия», представлены изменения и дополнения в «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», внесены предложения о приведении устава Российской академии художеств в соответствии с законодательством.