6. Выводы и предложения

Итоги работы Счетной палаты в 2001 году свидетельствуют о том, что она сформировалась как действенный конституционный орган и проводит эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, выдаче представлений по возврату незаконно израсходованных денежных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков и проблем. Но для кардинального изменения ситуации с законностью и эффективностью получения и использования государственных средств необходимы совместные усилия всех участников бюджетного процесса и управления государственной собственностью.

Материалы, представленные в настоящем отчете, позволяют сделать следующие основные оценки и выводы:

1. На всех стадиях формирования и исполнения федерального бюджета имеется большое количество недоработок, недостатков и нарушений. Недостаточно надежным остается прогноз основных макроэкономических показателей, на основе которых формируются доходная и расходная части федерального бюджета – объемов и темпов роста ВВП, темпов инфляции, мировых цен на нефть. Вследствие этого проект федерального бюджета на 2002 год в ходе рассмотрения подвергся значительной корректировке.

Формирование непроцентных расходов до настоящего времени осуществляется в отсутствие законодательно утвержденных показателей, на выполнение которых предусматривается выделение бюджетных средств, плановых заданий по предоставлению государственных услуг и нормативов финансовых затрат на их предоставление. Это существенно снижает потенциальную эффективность расходов бюджетных средств, не способствует полноценному финансовому обеспечению реализации государственных функций и не обеспечивает положительных качественных изменений в бюджетной сфере.

Развитие бюджетного федерализма осуществляется недостаточно последовательно. Повышение доли федерации в доходах и расходах консолидированного бюджета не основано на четком разделении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также на законодательно утвержденных минимальных государственных социальных стандартах и обоснованных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Сохраняется необоснованная свобода исполнительной власти в изменении определенных законом бюджетных назначений. Несмотря на получение в 2001 году дополнительных доходов исполнение расходов федерального бюджета осуществлялось неравномерно и непропорционально. Исполнение расходов в разрезе разделов функциональной классификации варьировалось от 68,6% по разделу «Пополнение государственных запасов и резервов» до 188,2% по разделу «Мобилизационная подготовка экономики».

В 2001 году объемы выявленного Счетной палатой нецелевого использования государственных средств существенно уменьшились в сравнении с предыдущими годами. В первую очередь, это связано с продолжением внедрения казначейского исполнения федерального бюджета, которое привело к значительному сокращению грубых нарушений законодательства и к общему повышению качества исполнения бюджета.

Однако, несмотря на это положительное изменение, сохраняется недостаточная эффективность управления средствами федерального бюджета. Из-за несвоевременного доведения ежемесячных объемов финансирования на лицевых счетах бюджетополучателей на первое число каждого месяца имели место остатки бюджетных средств, зачастую превышающие размеры ежемесячного финансирования. Многие учреждения сохранили значительную кредиторскую задолженность при наличии неиспользованных остатков средств федерального бюджета за предыдущий год, не имея права использовать их практически в течение всего года.

Сохраняется практика нарушения законодательства, и при получении доходов федерального бюджета, и при расходовании бюджетных средств. Это, в частности, связано с недостаточным законодательным урегулированием вопросов ответственности за правонарушения в бюджетной сфере и несоблюдением принципа неотвратимости наказания за нарушение налогового и бюджетного законодательства.

Не достигнут необходимый уровень эффективности в формировании доходной базы и исполнении расходов федерального бюджета. Потери федерального бюджета только из-за неполного использования возможностей наращивания налоговых поступлений от производства и реализации алкогольной продукции составили 20,0 млрд. рублей.

Остается неэффективной система управления государственным долгом. В частности, установлено завышение (неподтверждение) объемов внешнего долга, наличие неучтенных средств и неурегулированной задолженности, непроизводительные расходы федерального бюджета.

2. Основным нарушением в деятельности государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, остается систематическое нецелевое использование средств. В результате контрольных мероприятий по вопросам исполнения доходных и расходных статей бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2000 год выявлен ущерб, нанесенный бюджетам государственных внебюджетных фондов на сумму 613,3 млн. рублей; нецелевое использование средств – 5215,0 млн. рублей; нерациональное использование средств – 134,9 млн. рублей.

3. В использовании федеральной собственности и распоряжении ею выявлен ряд распространенных нарушений, носящих системный характер и приводящих к значительным потерям. Ущерб государству наносился в ходе процессов акционирования и приватизации, функционирования обществ с участием государства, а также при проведении мероприятий по финансовому оздоровлению и предупреждению банкротства. Только в 2001 году выявленный ущерб государству составил 29,5 млрд. рублей и 22 млн. долларов США, упущенная выгода составила 370 млн. рублей.

4. Счетной палатой был подготовлен ряд заключений и предложений по проектам федеральных законов и аналитических материалов, направленных на устранение причин выявленных проблем. Вместе с тем взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации при реализации предложений Счетной палаты остается недостаточно упорядоченным и, вследствие этого – малоэффективным.

5. Опыт работы Счетной палаты показывает, что существенные потери государственных ресурсов обусловлены недостаточностью, несистемностью существующего финансового контроля. Кардинальное изменение ситуации невозможно без создания в исполнительной власти независимого и работоспособного органа финансового контроля (никак не задействованного в непосредственном исполнении бюджета и управлении государственной собственностью), а также без четкого разграничения полномочий и ответственности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.

С учетом изложенного Счетная палата предлагает:

Рекомендовать Правительству Российской Федерации организовать целенаправленную работу по повышению качества экономического прогнозирования в стране, учету финансовых рисков при проектировании показателей федерального бюджета, совершенствованию бюджетного планирования, изысканию резервов увеличения доходов бюджета.

Обеспечить разработку проектов федеральных законов о государственных минимальных социальных стандартах, о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных услуг и при разработке проекта федерального бюджета на 2003 год перейти на составление плановых заданий по предоставлению государственных услуг.

Ограничить возможности исполнительной власти по отступлению от закона о бюджете при его исполнении, установив в Бюджетном кодексе Российской Федерации условия и пределы для всех возможных изменений бюджетных назначений в ходе исполнения бюджета, порядок оформления соответствующих решений и информирования о них законодательных органов и органов государственного финансового контроля.

Исключить прецеденты включения в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год норм, приостанавливающих действие отдельных статей Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

Внести изменения в бюджетное и административное законодательство, ужесточив ответственность должностных лиц и организаций за правонарушения в бюджетной сфере, а также полностью определив порядок применения мер этой ответственности.

Организовать выработку согласованной концепции государственного финансового контроля с участием представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Счетной палаты.

Организовать разработку отсутствующих и согласование существующих проектов законов для создания системной законодательной базы в части управления и распоряжения федеральной собственностью. В первую очередь это относится к проектам законов о федеральных государственных унитарных предприятиях, о национализации, об особенностях управления пакетами акций, находящимися в федеральной собственности. Также необходимо внесение изменений и дополнений в законодательство о регистрации сделок с недвижимостью, об оценочной деятельности, о рынке ценных бумаг в части раскрытия информации, необходимой для обеспечения деятельности Счетной палаты, усиления контроля за движением активов юридических лиц с государственным участием и определением рыночной стоимости государственной собственности при совершении сделок.

Законодательно определить необходимость проведения Счетной палатой предпродажного аудита стратегически значимых крупнейших объектов федеральной собственности. Продажа таких объектов должна осуществляться только с учетом заключения Счетной палаты.

Разрешить выделение средств из федерального бюджета акционерным обществам на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение строек и объектов для государственных нужд, только при условии передачи в федеральную собственность дополнительно выпускаемых акций, стоимость которых эквивалентна размеру выделенных капитальных вложений и обеспечения доли Российской Федерации в их уставных капиталах не менее 25 процентов плюс 1 акция.

Предусмотреть, что Правительство Российской Федерации вправе выделять средства федерального бюджета негосударственным коммерческим организациям в счет передачи в собственность Российской Федерации их пакетов акций только с учетом заключения Счетной палаты.

Для выработки согласованных предложений по решению актуальных проблем управления федеральной собственностью создать межведомственную комиссию из представителей Минфина России, Минимущества России, Минюста России, МИД России, МАП России, Федеральной службы земельного кадастра России, ФКЦБ, РФФИ с привлечением представителей Администрации Президента Российской Федерации, Банка России и Счетной палаты.

Рассмотреть вопрос о консолидации большей части чистой прибыли федеральных государственных унитарных предприятий в доходах федерального бюджета с дальнейшей капитализацией доли ее на инвестиционные программы, утверждаемые Федеральным Собранием Российской Федерации в качестве составных частей Федеральной адресной инвестиционной программы.

Минимуществу России, Минюсту России, Минфину России, РФФИ согласовать и утвердить Положение о порядке ареста, оценки, хранения, передачи и реализации арестованного имущества и Порядок учета и распределения средств от реализации арестованного имущества.

В 2002 году приоритетными направлениями совершенствования деятельности Счетной палаты являются:

1. Развитие системы непрерывного трехлетнего контрольного цикла, состоящего из предварительного, оперативного и последующего контроля исполнения федерального бюджета, проведение анализа по группам, подгруппам и статьям бюджетной классификации доходов и расходов.

2. Согласование планов работы Счетной палаты с планами работ палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и министерств и ведомств, с которыми заключены соглашения о сотрудничестве.

3. Рассмотрение вопроса о переходе к формированию направлений деятельности Счетной палаты по программно-целевым комплексам, по которым на планируемый год будут намечены контрольные мероприятия.

Контрольные мероприятия Счетной палаты РФ должны, как правило, заканчиваться выработкой предложений по совершенствованию налоговой и бюджетной политики, развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, совершенствованию налогового, бюджетного, банковского законодательства и усилению ответственности за его нарушение.