3. Контрольно-ревизионная деятельность

Комплексные ревизии и тематические проверки проводились Счетной палатой в соответствии с утвержденным ее Коллегией годовым планом работы и с учетом поступающих поручений палат Федерального Собрания, обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, запросов органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В 2002 году Счетной палатой проведено 237 комплексных ревизий и тематических проверок. Контрольные мероприятия проводились на территориях 70 субъектов Российской Федерации, результаты проверок отражены в 2053 актах. Сводные показатели деятельности Счетной палаты приведены в приложении № 1.

Анализ проведенных контрольных мероприятий позволяет сделать ряд основных оценок по результатам контроля. Контроль за формированием доходов федерального бюджета показал, что федеральному бюджету причиняется значительный ущерб в связи с незаконным и (или) необоснованным предоставлением налогоплательщикам рассрочек и отсрочек по налоговым платежам, льгот по акцизам, несвоевременной отменой решений о предоставлении отсрочек и рассрочек, нарушением порядка и сроков перечисления налогов в бюджеты разных уровней, перечислением федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, уклонением коммерческих организаций и предпринимателей от государственной регистрации, постановки на налоговый учет и уплаты налогов. В ходе контрольных мероприятий, проведенных в отраслях топливно-энергетического комплекса, выявлены серьезные недостатки в регулировании налогообложения и уплаты налогов, приводящие к массовой практике занижения налоговой базы, использования зон льготного налогообложения, создания организационных структур и схем движения денег и товаров, позволяющих в рамках действующего законодательства существенно уменьшить налоговые платежи.

Проверка эффективности режима «акцизного склада» показала, что цели, поставленные при его введении, не достигнуты. Так, не обеспечено свободное перемещение товаров по территории страны, не произошло существенного перераспределения налоговой нагрузки между производителями алкогольной продукции и организациями оптовой торговли и снижения объемов нелегального оборота алкоголя. Вместе с тем, введение указанного режима привело к значительному увеличению числа плательщиков акцизов, усложнению государственного регулирования и контроля оборота алкогольной продукции и замедлению темпов уплаты акцизов в бюджет.

Существенные потери доходов от внешнеэкономической деятельности вызваны недостатками нормативно-правового регулирования (таможенных режимов переработки товаров на таможенной территории Российской Федерации, временного ввоза (вывоза) товаров на таможенную территорию Российской Федерации и отказа в пользу государства), а также нарушениями, допущенными работниками таможенных органов при проведении таможенного оформления товаров (неправомерное применение льготной ставки НДС, необоснованное предоставление льгот по уплате таможенной пошлины на ввозимые товары, рассрочек по уплате штрафов и пеней по неуплаченным в срок таможенным платежам). Конфискованные товары и ценности, обращенные в федеральную собственность, в большинстве случаев реализовывались по заниженным ценам, велика доля их утраты и порчи, не налажено взаимодействие таможенных органов и подразделений Службы судебных приставов в исполнении постановлений по делам о нарушении таможенных правил. Выявлено несвоевременное и неполное перечисление в федеральный бюджет таможенных платежей и выручки от реализации товаров, обращенных в федеральную собственность.

Результаты оценок влияния военно-технического сотрудничества на формирование и исполнение федерального бюджета показывают, что наряду с позитивными тенденциями, связанными с проведенными в последние годы преобразованиями, система военно-технического сотрудничества недостаточно эффективна. Государственный оборонный заказ на 80 % финансируется из внебюджетных источников, нормативно-правовая, в том числе законодательная, база не отвечает рыночным условиям, государственный контроль за движением и использованием доходов от экспорта продукции военного назначения осуществляется не в должной мере.

Серьезные проблемы имеются в использовании федерального имущества. До настоящего времени не закончено формирование Реестра федеральной собственности, в том числе в отношении имущества, расположенного за рубежом. Отсутствуют система объективной оценки стоимости объектов, а также четкое определение прав пользования недвижимостью. Полномочия государства как собственника осуществляются разными федеральными органами исполнительной власти, деятельность которых часто несогласованна и недостаточно эффективна.

Сложившаяся система управления пакетами акций, принадлежащими Российской Федерации, в первую очередь институт представителей государства в органах управления и контроля акционерных обществ, не обеспечивает соблюдение интересов Российской Федерации ни в части выполнения государственных задач и функций, ни в части доходности вложений государственных средств. Правительством Российской Федерации не установлен порядок определения размеров дивидендов, подлежащих перечислению в федеральный бюджет акционерными обществами,

100¬ процентный пакет акций которых находится в федеральной собственности. Эффективность управления федеральными государственными унитарными предприятиями как со стороны Минимущества России, так и со стороны отраслевых министерств и ведомств остается низкой. В большинстве случаев финансово-экономические показатели деятельности предприятиям не устанавливаются, контроль за финансово-хозяйственной деятельностью и перечислением части прибыли в федеральный бюджет отсутствует.

Не создана эффективная система управления зарубежной собственностью Российской Федерации. Не определен порядок направления в федеральный бюджет доходов от использования зарубежных активов. В большинстве случаев дивиденды по акциям, находящимся в федеральной собственности, в бюджет не перечисляются, а используются юридическими лицами на собственные нужды. Распоряжение принадлежащими Российской Федерации правами на результаты интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения осуществляется неэффективно, с получением меньших средств, чем возможно, а также с неполным перечислением полученных средств в федеральный бюджет.

Контроль за расходованием средств федерального бюджета показал, что в 2002 году, несмотря на продолжение внедрения казначейского исполнения федерального бюджета и связанное с этим повышение бюджетной дисциплины, сохранился ряд серьезных проблем. Имело место доведение Минфином России лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств с нарушением установленных сроков, распределение бюджетных ассигнований главными распорядителями по нижестоящим распорядителям и получателям бюджетных средств несвоевременно и не в полном объеме. В ряде случаев бюджетные средства в течение длительного времени не использовались, так как нормативные правовые акты, определяющие порядок их использования, принимались Правительством Российской Федерации с большой задержкой. Нарушения порядка финансирования, неритмичное и неравномерное перечисление бюджетных средств, позднее (декабрь 2001 года) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете в связи с получением дополнительных доходов приводили к увеличению остатков неиспользованных средств на лицевых счетах бюджетополучателей и возвращению их в бюджет.

В ходе контрольных мероприятий были выявлены случаи нарушения порядка размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, оплаты товаров, работ и услуг по завышенным ценам, низкого качества, на худших условиях, чем было возможно. Выявлено расходование средств на содержание государственных учреждений и их структурных подразделений при отсутствии соответствующих функций, на оплату труда персонала, не предусмотренного штатным расписанием или сметой доходов и расходов. Недостатки в планировании государственных инвестиций приводили к распылению финансовых средств, низкой загруженности строительных организаций, невыполнению запланированных объемов строительно-монтажных работ и увеличению объемов незавершенного строительства.

Правительство Российской Федерации не добилось полного финансового обеспечения деятельности федеральных органов власти и бюджетных учреждений за счет средств бюджета, продолжается их финансирование за счет средств внебюджетных источников. В ряде случаев такая ситуация приводит к трансформации бюджетных средств во внебюджетные и в сочетании с недостаточной регулярностью бюджетного финансирования – к росту кредиторской и дебиторской задолженности бюджетных учреждений и определенным перекосам в оплате труда.

Как показали проверки, основными причинами выявленных нарушений в использовании бюджетных средств явилось отсутствие программно-целевого планирования расходов, несовершенство бюджетного законодательства, недостатки действующего механизма государственных закупок (заказов), распыление бюджетных средств по многочисленным федеральным целевым программам, объектам и НИОКР, несовершенство внутреннего контроля в системе исполнительной власти, отсутствие эффективного механизма привлечения должностных лиц к ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Недостаточно эффективно работает система погашения задолженности органами государственной власти субъектов Российской Федерации и организациями по возмещению в государственный материальный резерв израсходованных материальных ценностей.

Проверки государственных внебюджетных фондов показали, что в Пенсионном фонде не прекращена практика оплаты страховых взносов ценными бумагами, не приняты необходимые меры по возврату финансовых средств, ранее размещенных в кредитных организациях и отвлеченных на приобретение ценных бумаг. Не в полном объеме профинансированы пенсии лицам, выехавшим на постоянное место жительство за пределы страны. Неполнота нормативной правовой базы, регулирующей формирование и использование средств накопительной части трудовой пенсии и несоблюдение Пенсионным фондом требований законодательства о зачислении сумм страховых взносов на отдельные банковские счета привели к сдерживанию инвестирования средств пенсионных накоплений в российскую экономику. Недостаточный контроль со стороны Пенсионного фонда за исполнением банками договорных обязательств по управлению его активами привел к неэффективному использованию пенсионных накоплений.

Не завершен процесс формирования нормативной базы, регулирующей деятельность Фонда социального страхования. В нарушение законодательства руководство Фонда социального страхования по своему усмотрению определяло коммерческие банки для хранения денежных средств и банковского обслуживания, рискуя потерять средства государственного социального страхования. Проблемой остается и задолженность предприятий Фонду социального страхования по начисленным страховым взносам. Основным недостатком в деятельности Фонда обязательного медицинского страхования является нецелевое использование средств его бюджета.

В связи с ненадлежащей подготовкой нормативной правовой базы не достигнуты цели, провозглашенные при введении единого социального налога: не упрощена процедура уплаты налогоплательщиками платежей в государственные внебюджетные фонды (количество платежных документов увеличилось с 5 до 11), органы государственных внебюджетных фондов не освобождены от функций по контролю за уплатой обязательных платежей.

Основные принципы и расчеты межбюджетных отношений в 2002 году остались без изменений, сохраняется незаинтересованность субъектов Российской Федерации в увеличении собственных доходов и преодолении дотационности своих бюджетов. Не определен порядок предоставления конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не создан механизм реализации на всей территории страны минимального уровня предоставления социальных гарантий гражданам, во многих регионах сохраняется задолженность федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и ведомствам за предоставленные льготы инвалидам и выплаты по государственным пособиям гражданам, имеющим детей. Финансирование из федерального бюджета расходов субъектов Российской Федерации и закрытых административно-территориальных образований характеризуется неисполнением обязательств федерального центра по своевременному и полному выделению средств, нарушением бюджетного законодательства при использовании выделяемых дотаций, субсидий и субвенций, несвоевременным погашением обязательств перед федеральным бюджетом по предоставленным ранее бюджетным кредитам. Серьезные просчеты в оценке макроэкономических показателей на 2002 год и планировании расходов бюджетов в связи с повышением тарифной ставки первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы привели к повышению бюджетных расходов у большинства субъектов Российской Федерации и вынудили их администрации направлять в начале 2002 года на выплату заработной платы от 40 % до 60 % имеющихся в их распоряжении бюджетных доходов. Нехватка бюджетных средств у субъектов Российской Федерации повлекла задержки выплаты заработной платы и связанный с этим рост социальной напряженности.

При реализации федеральных целевых программ не был налажен механизм управления бюджетными средствами, направленный на достижение конечных целей. Из года в год при формировании проектов федерального бюджета бюджетные заявки по программам, принятым к финансированию из федерального бюджета, удовлетворялись не более чем на 20 %, в ходе исполнения бюджета лимиты бюджетных обязательств доводились до распорядителей бюджетных средств несвоевременно. Выделенные бюджетные средства использовались исполнителями не полностью, мероприятия программ в установленные сроки не выполнялись, допускались нарушения бюджетного законодательства, незаконное и нецелевое использование бюджетных средств. В результате ни в одной из федеральных целевых программ, реализация которых проверялась Счетной палатой в 2002 году, намеченные цели достигнуты не были.

В связи с отсутствием порядка оценки эффективности проектов, осуществляемых за счет иностранных займов и кредитов, и необходимого контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за ходом реализации проектов, крайне низка отдача от использования заемных средств, полученных под гарантии Правительства Российской Федерации. В большинстве случаев заемные средства осваивались неполностью, что приводило к дополнительным расходам федерального бюджета на выплату комиссионных за резервирование средств. В отдельных случаях средства займов частично использовались, но желаемые результаты и цели не были достигнуты. Работы иностранных консультантов практически не использовались, при том что оплата их услуг в десятки раз превышала запланированные размеры и достигала 48 % от общего объема использованных сумм займа. Обеспечение исполнения обязательств по возврату кредитов конечными получателями заемных средств не оформлялось или оформлялись поручительства местных бюджетов, не имеющих достаточных средств для реального обеспечения кредита. Не принимались действенные меры для погашения задолженности перед федеральным бюджетом получателями заемных средств.

Проведенные в 2002 году контрольные мероприятия выявили недостаточно эффективную работу Минфина России и Внешэкономбанка как агента Правительства Российской Федерации в части управления внешним государственным долгом. Минфином России не в полном объеме осуществлялась регистрация иностранных кредитов, привлекаемых под государственные гарантии Российской Федерации, не велся в полном объеме бухгалтерский учет обязательств Российской Федерации, не учитывались данные о конечных получателях иностранных кредитов. Не решен вопрос по урегулированию задолженности внешнеэкономических объединений перед федеральным бюджетом в иностранной валюте в связи с принятием на государственный долг Российской Федерации их долговых обязательств перед иностранными фирмами в объеме 1,4 млрд. долларов США. Выявлены недостатки работы Внешэкономбанка по учету использования средств федерального бюджета для расчетов с иностранными кредиторами. Внешэкономбанк не обеспечивает поступления средств от российских организаций-получателей кредитов для погашения задолженности перед иностранными кредиторами.

В ходе проверки отдельных видов государственных внутренних долговых обязательств установлено, что в Минфине России не создана единая система учета и регистрации государственных внутренних заимствований Российской Федерации. Правительством Российской Федерации не утверждено положение, определяющее состав, порядок и сроки предоставления информации для внесения в Государственную долговую книгу Российской Федерации.

В 2002 году Счетной палатой выявлены нецелевое использование бюджетных средств в сумме 3 150,45 млн. рублей (приложение № 2) и недопоступление, утрата, избыточные расходы государственных средств в сумме 119 599,5 млн. рублей (приложение № 3). Возмещение государственных средств по представлениям Счетной палаты осуществлено в 2002 году по нецелевому использованию бюджетных средств в объеме 1 254,2 млн. рублей, по недопоступлению, утрате, избыточным расходам государственных средств – в объеме 5 147,8 млн. рублей.

Необходимо отметить, что суммы выявленного Счетной палатой недопоступления бюджетных средств, утраты государственных средств и избыточных их расходов не в полной мере отражают положение дел, так как в ряде случаев размеры потерь просто невозможно оценить из-за недостатков в учете объектов федеральной собственности и их стоимости. Выявленные Счетной палатой факты свидетельствует о неполном выполнении государством своих функций в соответствующих областях. Но кроме выявленного материального урона, понесенного государством, есть и иные негативные последствия невыполнения или неполного выполнения государственных задач и функций (такие, как несвоевременная выплата пособий гражданам и заработной платы работникам бюджетной сферы, невозврат налогоплательщикам избыточно уплаченных налогов), которые приводят к дискредитации государственной власти.

Соотношение выявленных недопоступления, утраты, избыточных расходов государственных средств выглядит следующим образом:

По результатам контрольных мероприятий в 2002 году органам государственной власти и организациям было направлено 337 представлений и 3 предписания Счетной палаты. По выявленным фактам нарушения законодательства 39 материалов были переданы в правоохранительные органы Российской Федерации. Из направленных в 2002 году материалов контрольных мероприятий Счетной палаты в 7 случаях проверка продолжается, в 29 случаях приняты меры, не найдено оснований для принятия мер прокурорского реагирования в 3 случаях. Всего по материалам контрольных мероприятий Счетной палаты в 2002 году возбуждено 74 уголовных дела. Дополнительно правоохранительными органами России в 2002 году использовано в расследовании ранее возбужденных уголовных дел 8 материалов проверок Счетной палаты. Информация о мерах, принятых правоохранительными органами по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты в 2002 году приведена в приложении № 4.

Количественные данные о рассмотрении и выполнении представлений и предписаний Счетной палаты в 2002 году приведены в приложении № 5, информация о невыполненных представлениях приведена в приложении № 6. Укрупненно выполнение представлений и предписаний Счетной палаты выглядит так:

По предложениям Счетной палаты был принят ряд регламентационных и институциональных мер по устранению недостатков в процессах получения, распределения и использования государственных средств, предотвращению нарушений в дальнейшем, в том числе:

Проведенный Счетной палатой анализ выполнения предписаний и представлений показал, что в основном ее предложения принимались и реализовывались в установленные сроки. Это способствовало совершенствованию нормативного регулирования, устранению допущенных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, нарушивших законодательство Российской Федерации. Но необходимо отметить, что административная ответственность должностных и юридических лиц, установленная за невыполнение в срок законного предписания, представления органа, должностного лица, осуществляющего государственный контроль, незначительна, что снижает действенность предписаний и представлений Счетной палаты.

Предыдущий документ    Следующий документ