3. Контрольно-ревизионная деятельность

Контрольно-ревизионная деятельность в 2003 году оставалась основным видом деятельности Счетной палаты. Она осуществлялась по всем направлениям, возглавляемым аудиторами Счетной палаты, в соответствии с планом работы, утвержденным Коллегией Счетной палаты.

3.1. Характеристика контрольных мероприятий

В отчетном году контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты осуществлялась в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на предприятиях, в учреждениях, организациях, банках и финансово-кредитных учреждениях, ассоциациях и объединениях вне зависимости от видов и форм собственности, получающих и использующих средства федерального бюджета, использующих федеральную собственность или управляющих ею, а также имеющих предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные финансовые льготы и преимущества.

Наибольшее количество контрольных мероприятий проведено в Министерстве финансов Российской Федерации (108), Министерстве имущественных отношений Российской Федерации (45), Министерстве промышленности, науки и технологий Российской Федерации (43), Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации (42), Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам (28), Министерстве Российской Федерации по атомной энергии (27).

На территориях федеральных округов наибольшее количество контрольных мероприятий проведено в Центральном и Дальневосточном федеральных округах, 67 % и 25 % соответственно, наименьшее в Сибирском и Уральском округах - 10 % и 8 % соответственно. Многие контрольные мероприятия проведены в тесном взаимодействии с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

Для обеспечения более эффективного контроля за реализацией бюджетной политики на важнейших направлениях, определенных Президентом Российской Федерации, в отчетном году в числе приоритетов Счетной палаты были программно-целевые группы контрольно-ревизионных мероприятий, связанных с контролем: доходов федерального бюджета, доходного потенциала инфраструктурных монополий и крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса; повышением бюджетной эффективности использования государственного имущества, включая зарубежную собственность; эффективности использования прав на результаты интеллектуальной собственности; внешнеэкономической деятельности, в том числе в сфере военно-технического сотрудничества с иностранными государствами; исполнения государственных внутренних и внешних долговых обязательств; целевого использования и эффективности расходования бюджетных средств.

Все это вызвало необходимость сконцентрировать имеющиеся ресурсы Счетной палаты на наиболее значимых проблемах бюджетной политики государства, уйти от «мелкотемья» в контрольно-ревизионной деятельности.

Этим во многом объясняется некоторое сокращение общего числа контрольных мероприятий по сравнению с 2002 годом, различное количество контрольных мероприятий по направлениям деятельности Счетной палаты, а также рост числа контрольно-ревизионных мероприятий, осуществляемых под руководством двух и более аудиторов Счетной палаты.

Если в 2002 году было проведено 26 таких мероприятий, то в 2003 году уже 28.

Координация всего комплекса работ при осуществлении подобных контрольных мероприятий в 2003 году Коллегией Счетной палаты, как правило, возлагалась на заместителя Председателя Счетной палаты А.Н.Семиколенных.

Проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволили в процессе работы всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов.

Логика контрольно-ревизионной деятельности, осуществляемой Счетной палатой в субъектах Российской Федерации, проверок реализации программ развития регионов также требовала усиления их комплексности.

Так, к комплексной проверке выделения и использования средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Чеченской Республике на финансирование мероприятий по реализации Федеральной целевой программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики» в 2002 году и отдельных вопросов исполнения республиканского бюджета был привлечен инспекторский состав, осуществляющий контроль по десяти направлениям деятельности Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты С.Н.Рябухиным, В.М.Игнатовым, Н.И.Локтионовым, А.Л.Кушнарем, М.С.Сурковым, А.А.Пискуновым, И.Г.Даховым, М.И.Бесхмельницыным, Ю.М.Ворониным, Г.Н.Батановым.

Важным этапом в дальнейшем развитии контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты стал Российско - Канадский пилотный проект «Переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования средств федерального бюджета», на примере федеральных целевых программ «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005 годы». Его реализация потребовала не только привлечения инспекторского состава, обеспечивающего контроль по двум направлениям деятельности Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты С.Н.Рябухиным и Г.Н.Батановым, но и привлечения специалистов других структурных подразделений аппарата Счетной палаты.

3.2. Основные оценки по результатам контроля

Результаты контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты, осуществленной в 2003 году, свидетельствуют о том, что в ходе формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов продолжают иметь место многочисленные резервы совершенствования бюджетов и бюджетного процесса, факты нарушений законодательства и финансовой дисциплины.

При осуществлении контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета серьезные нарушения выявлены в состоянии налогового и бюджетного процессов в регионах Российской Федерации, при проведении реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет, в налогообложении недропользования, в сфере производства, оборота и реализации алкогольной продукции и табачных изделий, внешнеэкономической деятельности.

Повсеместно нарушаются нормы статей 78 и 176 Налогового кодекса Российской Федерации. Сохраняется неурегулированность наличного денежного обращения. Потери налоговых платежей происходят в банковской сфере в результате неперечисления кредитными организациями налоговых платежей клиентов из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах. Налоговое законодательство не обеспечивает необходимое изъятие в бюджет природной ренты. Налог на добычу полезных ископаемых не учитывает в должной мере рентной составляющей платежей, горно-геологических и экономико-географических условий месторождений, качественных характеристик добываемых полезных ископаемых. Особенно это ощутимо в нефтедобыче. По-прежнему значительные потери несет бюджетная система в результате существенных недостатков в регулировании производства, оборота и реализации алкогольной продукции.

Итоги контроля за учетом, приватизацией и управлением государственной собственностью свидетельствуют о том, что существующие механизмы управления не позволяют с должной эффективностью использовать федеральную собственность и необходимы меры, способствующие созданию единой системы управления государственным имуществом, не определен единый балансодержатель активов казны государства, отсутствуют достоверные сведения о количестве и текущем состоянии объектов федеральной собственности, не определена целевая принадлежность для большинства объектов федеральной собственности, отсутствуют сведения об эффективности использования федеральной собственности, не сформирована полноценная вертикаль управления федеральным имуществом, не принимаются меры по повышению эффективности уже существующих механизмов использования федеральных активов.

Результаты контроля расходов федерального бюджета на международную деятельность позволяют сделать вывод о том, что учет зарубежной федеральной собственности не налажен, не произведена достоверная оценка зарубежного имущества. Вскрыты многочисленные факты незаконного владения государственным имуществом частными структурами, не осуществляются эффективные меры по реальному сокращению расходов федерального бюджета на содержание недвижимого имущества за рубежом, не урегулированы претензии Украины на часть зарубежной собственности бывшего СССР.

При осуществлении контроля расходов федерального бюджета за государственным долгом, Центральным банком Российской Федерации и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях выявлены существенные нарушения в учете. В бухгалтерии ГУФК Минфина России отсутствует ряд документов по бухгалтерскому учету, в Государственной книге внешнего долга не осуществлена регистрация внешних долговых обязательств бывшего СССР перед странами - не членами Парижского клуба кредиторов на общую сумму 104528,22 млн. рублей, тем самым нарушаются статьи 113, 121, 243 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В нарушение требований статей 120 и 121 Бюджетного кодекса Российской Федерации 23 субъекта Российской Федерации не представили в Минфин России информацию о состоянии своих долговых обязательств, поэтому не представилось возможным установить объем и структуру государственного долга субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2002 года.

В связи с отсутствием в Бюджетном кодексе понятий «государственный внутренний долг субъекта Российской Федерации» и «государственный внешний долг субъекта Российской Федерации» деление государственного долга субъектов Российской Федерации на внутренний и внешний осуществляется только на основании внутреннего приказа Минфина России. Минфином России до настоящего времени не исполняются положения статьи 120 и 121 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в частности: не разработаны нормативно-правовые акты, регламентирующие единую методологию ведения учета долговых обязательств, порядок и сроки передачи в Минфин России информации о долговых обязательствах субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований; отсутствует база данных, включающая в себя сведения о долговых обязательствах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Итоги контроля расходов федерального бюджета свидетельствуют о фактах нарушений требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, финансовой дисциплины в использовании средств федерального бюджета в федеральных и территориальных органах государственной власти. Продолжают иметь место нерациональное и неэффективное использование бюджетных средств, осуществление закупок для государственных нужд без проведения конкурсов, использование средств внебюджетных фондов на цели, не предусмотренные нормативными актами.

При осуществлении контроля расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны установлено, что реального повышения качественных параметров Вооруженных Сил Российской Федерации не произошло.

Благодаря принятым руководством страны мерам была лишь приостановлена тенденция снижения уровня слаженности соединений, воинских частей и подразделений и обученности их личного состава. Многие вопросы поддержания боевой и мобилизационной готовности войск (сил) в значительной мере решены не были. Эффективность боевой подготовки по-прежнему оставалась невысокой из-за ее осуществления в основном в упрощенных условиях.

Результаты контроля расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение свидетельствуют о продолжающемся снижении эффективности бюджетного финансирования, выразившееся прежде всего в увеличении в течение года остатков неиспользованных средств на лицевых счетах бюджетополучателей. В целом по науке, образованию, культуре и здравоохранению остатки средств федерального бюджета на лицевых счетах бюджетополучателей по состоянию на 1 декабря 2003 года были больше среднемесячного объема финансирования и увеличились по сравнению с соответствующей датой 2002 года в 1,23 раза. При осуществлении контроля взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней установлено, что планируемая финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации не покрывает расходных обязательств регионов. Начиная с 2001 года отмечается резкий рост высокодотационных субъектов Российской Федерации. В 2000 году их насчитывалось 8, в 2001 году - 15, а в 2002 году - 31. Подходы к реализации программ развития регионов не отвечают требованиям комплексного решения задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, допускаются корректировки утвержденных программных мероприятий, в результате поставленные цели не достигаются.

3.3. Ущерб федеральному бюджету, нецелевое использование бюджетных средств

Контрольными мероприятиями, проведенными Счетной палатой в 2003 году, выявлены серьезные нарушения исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использования бюджетных средств.

Сравнительный анализ результатов контрольных мероприятий, осуществленных Счетной палатой в 2003 году, по сравнению с результатами контрольно-ревизионной деятельности 2002 года позволяет сделать вывод о том, что установленный в 2003 году Счетной палатой объем нецелевого использования государственных средств в целом сократился (в 2003 году - 1484,9 млн. рублей, в 2002 году - 1950,1 млн. рублей). Выявленный Счетной палатой объем нецелевого использования средств федерального бюджета составил 63 % от соответствующего показателя 2002 года, а выявленный объем нецелевого использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации 20,1 % соответственно.

Вместе с тем, почти в 2 раза (186 %) возрос установленный Счетной палатой объем нецелевогоиспользования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, в 3,17 раза объем незаконного и неэффективного расходования государственных средств.

В 1,7 раза возрос установленный Счетной палатой в 2003 году объем средств, не поступивших в бюджеты различных уровней из-за не предъявления и не применения штрафных санкций, незаконного и неэффективного использования квот на вылов водных биологических ресурсов, незаконного удержания и использования средств, подлежащих перечислению в федеральный бюджет. В 1,31 раза возрос установленный Счетной палатой объем потерь федерального бюджета вследствие неправомерного и неэффективного использования и управления федеральной собственностью.В отчетном году Счетной палатой зафиксировано 116 фактов причинения ущерба федеральному бюджету и бюджетам субъектов Российской Федерации. Общий объем ущерба, нанесенного федеральному бюджету, бюджетам государственных внебюджетных фондов, бюджетам субъектов Российской Федерации от вскрытых Счетной палатой в 2003 году нарушений, оценивается в сумме свыше 100,9 млрд. рублей.

Анализ структуры ущерба по бюджетным периодам, выявленного Счетной палатой в ходе контрольных мероприятий, осуществленных в 2003 году, позволяет сделать вывод о том, что 0,3 % от установленной суммы ущерба допущено бюджетополучателями в ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации 2003 года; 7,6 % - в ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации 2002 года; основная часть ущерба (92,1 %) была допущена бюджетополучателями в ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в предшествующих 2002 году бюджетных периодах.

Анализ структуры ущерба по предмету контроля показывает, что из 100,9 млрд. рублей 84,8 млрд. рублей, или 84 % ущерба федеральному бюджету, вскрытого контрольными мероприятиями в 2003 году, связаны с неплатежами в федеральный бюджет организаций за полученное ими под гарантию Правительства Российской Федерации импортное оборудование в рамках связанных кредитов (займов) правительств иностранных государств, коммерческих банков, фирм и международных финансовых организаций.

В результате этого выплаты внешнему кредитору по связанным иностранным заимствованиям перекладываются с организаций на федеральный бюджет.

По состоянию на 1 января 2004 года наиболее крупную просроченную задолженность перед федеральным бюджетом по связанным кредитам имеют ОАО «Москвич» (565,8 млн, долларов США), ОАО «Автрокон» (207,2 млн. долларов США), ОАО «Красноярский металлургический завод» (201,7 млн. долларов США), ОАО «Тверское химволокно» (135,2 млн. долларов США), АООТ «Роснефтегазстрой» (110,3 млн. долларов США), ЗАО «Европейская мебельная компания» (106,5 млн. долларов США), ОАО «Росстанкоинструмент» (97,9 млн. долларов США), ОАО «ЗВИ» (92,8 млн. долларов США), Орско-Халиловский металлургический комбинат (74,8 млн. долларов США), ЗАО «Часпром» (71,7 млн. долларов США), ОАО «Мурманский траловый флот» (69,3 млн. долларов США), ОАО «Лукойл-Арктик-Танкер» (65,3 млн. долларов США), Главный информационный центр МВД России (61,3 млн. долларов США), ГП НПО «Импульс» (52,9 млн. долларов США) и др.

Анализ структуры ущерба по объектам контроля свидетельствует о том, что наибольшие объемы ущерба, установленного в ходе контрольных мероприятий Счетной палаты, зафиксированы при проверке Минимущества России, Минобороны России, Минэкономразвития России, а также Минфина России в основном в части предоставления связанных кредитов (займов) правительств иностранных государств, коммерческих банков, фирм и международных финансовых организаций.

Проверкой эффективности отпуска золота из Госфонда России установлено, что в 1997 году федеральному бюджету нанесен ущерб в сумме 66,7 млн. долларов США (1800,9 млн. рублей).

По итогам контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета в 2003 году установлен ущерб, причиненный федеральному бюджету, в объеме 1,3 млрд. рублей.

Только из-за нарушений условий пользования таможенным режимом переработки товаров на таможенной территории ОАО «СУАЛ» в 2002 году и первом полугодии 2003 года недоплатило в федеральный бюджет экспортных пошлин на сумму порядка 420 млн. рублей.

В результате неправомерно предоставленных льгот по уплате таможенных платежей при ввозе товаров в качестве гуманитарной помощи для организаций, расположенных в Северо-Западном федеральном округе, в федеральный бюджет недопоступило, по экспертной оценке, более 120 млн. рублей.

По результатам контрольно-ревизионной деятельности в 2003 году объем возмещения ущерба государству составил 7,8 млрд. рублей, или 7,7 % от установленной проверками 2003 года суммы. В 2002 году эти показатели составили 5,2 млрд. рублей и 4,3 % соответственно.В отчетном году Счетной палатой зафиксирован 191 факт использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов не по целевому назначению.

Общий объем нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, установленного проверками Счетной палаты, осуществленными в 2003 году, составил 1484,94 млн. рублей, в том числе средств федерального бюджета - 732,4 млн. рублей, средств бюджетов государственных внебюджетных фондов - 666,5 млн. рублей, средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 86,04 млн. рублей.

Анализ структуры объема нецелевого использования бюджетных средств, выявленного Счетной палатой в ходе контрольных мероприятий, осуществленных в 2003 году по бюджетным периодам, позволяет сделать вывод о том, что 1,7 % установленной суммы использованно не по целевому назначению бюджетополучателями в ходе исполнения федеральных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации за 2003 год, 90 % - в ходе исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации за 2002 год, а остальная часть (7,3 %) была использована бюджетополучателями в ходе исполнения федеральных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации в предшествующих 2002 году бюджетных периодах.

Анализ структуры объема нецелевого использования бюджетных средств по объектам контроля свидетельствует о том, что наибольший объем нецелевого использования бюджетных средств допускался:

Минэнерго России (62,2 млн. рублей), Минобороны России (61,5 млн. рублей), Минтрансом России (58,3 млн. рублей), Минсельхозом России (57,21 млн. рублей), МИДом России (32,7 млн. рублей);

администрациями субъектов Российской Федерации и ЗАТО по средствам, предоставленным Минфином России (глава 092, Рз. 21), в том числе администрациями Кабардино-Балкарской Республики (40,6 млн. рублей), Красноярского края (13,0 млн. рублей), Чеченской Республики (11,4 млн. рублей), Республики Калмыкия (6,3 млн. рублей);

ОАО «Росагролизинг» в сумме 27,6 млн. рублей.

По результатам контрольной деятельности в 2003 году объем возмещения бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, составил 1031,26 млн. рублей, или почти 70 процентов. В 2002 году эти показатели составляли 1254,2 млн. рублей и 39 % соответственно.

3.4. Меры, принятые по результатам контроля

В отчетном периоде Счетной палатой максимально использовались все предоставленные действующим законодательством возможности по устранению негативных последствий финансовых нарушений, возмещению причиненного бюджетам ущерба, возврату средств, использованных не по целевому назначению.

О содержании принятых Коллегией Счетной палаты решений по основным результатам контрольно-ревизионных мероприятий регулярно информировались палаты Федерального Собрания Российской Федерации и Президент Российской Федерации.

По итогам контрольных мероприятий Правительству Российской Федерации, Минфину России, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено более 230 информационных писем, 431 представление и 7 предписаний Счетной палаты. Наибольшее число представлений (272) было направлено федеральным органам государственной власти, в том числе Правительству Российской Федерации (22), Минфину России (42), Минимуществу России (24), и органам государственной власти субъектов Российской Федерации (68).

В отчетном году Коллегией Счетной палаты принимались необходимые меры по совершенствованию системы контроля за безусловным исполнением представлений и предписаний Счетной палаты всеми участниками бюджетного процесса.

Положительные результаты приносит также складывающаяся в последние годы система рассмотрения важнейших результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых Счетной палатой, Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.

Повышение степени их учета в практической деятельности Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации позволяет сделать вывод об укреплении конструктивного взаимодействия Счетной палаты и федеральных органов исполнительной власти, направленного на искоренение финансовых нарушений, совершенствование бюджетного процесса, открытость бюджетных процедур.

Об этом же свидетельствует и рост числа выполненных представлений и предписаний Счетной палаты в 2003 году (347) по сравнению с 2002 годом (324).

Полностью исполнены 223 представления и 6 предписаний (соответственно 51,7 % и 85,7 % от их общего количества), частично исполнены 117 представлений и 1 предписание. Не исполнены 16 представлений, из них Правительством Российской Федерации – 2, Минимуществом России – 4, Госстроем России – 2.

Значительная часть материалов по результатам проведенных Счетной палатой проверок (121) направлена в правоохранительные и контролирующие государственные органы, в том числе в органы прокуратуры – 36, ФСБ России – 14, МВД России – 15, МНС России – 39, ГТК России – 17.

По материалам проверок, проведенных Счетной палатой, в 2003 году правоохранительными органами Российской Федерации возбуждено 241 уголовное дело (в 2002 году – 72), из них 68 % приходится на сферу контроля расходов федерального бюджета на правоохранительную деятельность, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

Приобщено к ранее возбужденным уголовным делам 5 материалов, в суд направлено 3 уголовных дела и 4 исковых заявления, внесено 42 представления об устранении нарушений закона.

Основное количество возбужденных уголовных дел связано с присвоением или растратой (78), мошенничеством (69), злоупотреблением должностными полномочиями (53).