8. Выводы и предложения

8.1. В отчетном году Счетной палатой обеспечена реализация целей и задач, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вместе с тем, динамично меняющиеся социально-экономические условия, развитие налоговой, банковской, бюджетной и финансовой системы страны требуют дальнейшего совершенствования форм и методов деятельности Счетной палаты, использования опыта, накопленного в 2003 году, поиска и задействования всех имеющихся резервов повышения качества контрольной и экспертно-аналитической работы.

Необходимо продолжить работу по укреплению и развитию единой системы контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Особое внимание следует уделить совершенствованию форм и методов предварительного контроля до совершения операций с бюджетными средствами, дальнейшему повышению качества заключений Счетной палаты на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год.

На основе расширения информационных ресурсов Счетной палаты и повышения качества их обработки необходимо расширить набор методов оперативного контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов текущего финансового года, обеспечить своевременность, актуальность и необходимый уровень качества предоставляемой информации. С этой целью следует усилить информационное взаимодействие Счетной палаты, Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, иных участников бюджетного процесса в ходе оперативного контроля исполнения бюджетов текущего финансового года.

Следует продолжить работу по совершенствованию процесса подготовки заключений Счетной палаты по отчетам Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов отчетного финансового года, имея в виду, что они должны не только отражать результаты финансовой проверки представляемых Правительством Российской Федерации отчетов, но и содержать оценку качества исполненных бюджетов, анализ эффективности и результативности осуществленных бюджетных расходов.

Требует своего завершения процесс формирования эффективной системы контроля за использованием федеральной собственности. При этом особое внимание необходимо уделить определению критериев эффективного использования собственности, форм и методов контроля.

8.2. Сложившиеся правовые условия позволяли Счетной палате выполнять возложенные на нее задачи.

Вместе с тем внесение предлагаемых Счетной палатой изменений и дополнений в действующее законодательство позволило бы в большей степени реализовать ее потенциал как постоянно действующего органа государственного финансового контроля.

Правовое обеспечение деятельности Счетной палаты, недостатки которого снижают эффективность не только ее контрольной работы, но и всей предусмотренной действующим законодательством системы контролирующих и правоохранительных органов, осуществляющих контроль и надзор за использованием бюджетных средств и государственной собственности, нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Особое внимание необходимо уделить внесению изменений в действующий Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», которые должны предусматривать усиление роли Счетной палаты в системе государственного финансового контроля.

Назрела необходимость закрепить в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» нормы и положения статей, включаемые последние годы в федеральные законы о федеральном бюджете, о праве Счетной палаты вводить формы финансовой отчетности, об обязанности Минфина России, Банка России и иных участников бюджетного процесса предоставлять необходимые для обеспечения контрольной деятельности Счетной палаты информационные ресурсы.

Сэкономить значительные государственные средства и повысить эффективность деятельности Счетной палаты позволило бы открытие ее региональных отделений.

8.3. Деятельность органов государственного финансового контроля в Российской Федерации не носит системного и достаточно скоординированного характера, имеют место дублирование функций и несогласованность их действий. Необходимо разработать и принять отвечающую современным принципам организации государственного управления в Российской Федерации единую концепцию государственного финансового контроля, федеральные законы о государственном финансовом контроле в Российской Федерации, об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, внести назревшие изменения и дополнения в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации, ряд других законодательных актов с целью обеспечения единства правовых и методологических основ как внутреннего, так и внешнего государственного финансового контроля.

8.4. Требует дальнейшего совершенствования методологическое и методическое обеспечение контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты.

Акцент здесь необходимо сместить с методического обеспечения отдельных направлений деятельности на методическое обеспечение всей Счетной палаты. На основе обобщения уже проделанной работы и реализации принятых Коллегией Счетной палаты решений перейти к формированию системы стандартов внешнего финансового контроля.

Особое внимание следует уделить разработке методологического инструментария осуществления аудита эффективности расходования бюджетных средств.

8.5. Результаты контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты в 2003 году позволяют сделать следующие выводы об основных тенденциях и проблемах развития бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации.

8.5.1. Не используются в полной мере имеющиеся возможности по дальнейшему укреплению системы налогового и таможенного администрирования, увеличению поступлений налоговых доходов в федеральный бюджет.

Несмотря на принимаемые меры, размер совокупной задолженности по налоговым платежам, налоговым санкциям и пеням перед бюджетами всех уровней (по налогам, контролируемых МНС России) оставался значительным и на 1 января 2004 года составил 1 089,5 млрд. рублей, или 32,4 % от суммы налоговых доходов консолидированного бюджета страны. Совокупная задолженность по уплате федеральных налогов и сборов составила 939,9 млрд. рублей, или 86,3 % от задолженности по налогам и сборам, налоговым санкциям и пеням.

Результаты проведения реструктуризации задолженности по налогам и сборам характеризуются низкой эффективностью. На 1 октября 2003 года за счет проведения мероприятий по реструктуризации задолженности по федеральным налогам и сборам поступило доходов в сумме 107,7 млрд. рублей, или 38,4 % от общей суммы реструктурированной задолженности по федеральным налогам и сборам.

Кроме того, многие организации неправомерно пользовались рассрочкой уплаты задолженности по федеральным налогам и сборам при неуплате в срок или в полном размере текущих платежей. На 1 октября 2003 года отменены решения о реструктуризации задолженности по федеральным налогам и сборам в отношении 7 тыс. организаций в сумме 19,1 млрд. рублей.

Многие организации скрывают доходы, уклоняются от налогового учета, уплаты налогов и сборов, минимизируют налоговые платежи, используя при этом имеющиеся недостатки налогового законодательства.

Серьезной проблемой для федерального бюджета является неупорядочение возмещения налога на добавленную стоимость по материальным ресурсам, используемым при производстве экспортной продукции. Под видом возмещения налога на добавленную стоимость экспортерам из федерального бюджета незаконно выплачиваются значительные суммы. Подобные схемы используются и при внутренних оборотах. Кроме того, расхождение между данными налоговой и казначейской отчетности искажает реальную картину возмещения налога на добавленную стоимость.

Установленный главой 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» Налогового кодекса Российской Федерации механизм налогообложения добычи углеводородного сырья не учитывает особенности горно-геологических и экономико-географических условий отдельных месторождений, что не способствует изъятию и перераспределению через бюджетную систему природной ренты в интересах всего общества. Кроме того, указанная глава содержит положения, допускающие неоднозначный подход к исчислению налоговой базы по налогу на добычу полезных ископаемых, что позволяет минимизировать стоимость добытых полезных ископаемых.

Введенный с 2003 года новый порядок уплаты акцизов на нефтепродукты оказался недостаточно эффективным. По состоянию на конец 2003 года свидетельства о регистрации лиц, совершающих операции с нефтепродуктами, имели только треть участников рынка нефтепродуктов. Не обеспечена собираемость акцизов на нефтепродукты по территории Российской Федерации пропорционально объемам потребления нефтепродуктов: более половины общей суммы акцизов на нефтепродукты уплачено в бюджетную систему страны на территории всего 10 субъектов Российской Федерации.

По-прежнему значительные потери несет бюджетная система в результате существенных недостатков в регулировании производства, оборота и реализации алкогольной продукции, недостаточно продуманной налоговой политики в этой сфере деятельности. Объемы нелегального теневого оборота составляют от 40 % до 50 % годового потребления крепких алкогольных напитков. Не получен ожидаемый эффект от перехода к уплате акцизов на водку и ликероводочные изделия через акцизные склады.

Потери налоговых платежей происходят в банковской сфере в результате неисполнения коммерческими банками платежных поручений клиентов на перечисление налоговых платежей в бюджеты всех уровней. При ликвидации коммерческих банков большая часть их задолженности по платежам в бюджет остается непогашенной. На 1 января 2004 года сумма денежных средств, списанных с расчетных счетов налогоплательщиков, но не зачисленных на счета по учету доходов бюджетов, по федеральным налогам и сборам составила 28,9 млрд. рублей, в том числе 12,4 млрд. рублей, или 42,9 %, числится за ликвидированными банками.

Значительные суммы денежных средств не поступают в бюджетную систему страны вследствие предоставления налоговых льгот в соответствии с законодательством Российской Федерации. За 9 месяцев 2003 года по данной причине не поступило доходов от уплаты налога на прибыль организаций в сумме 48,1 млрд. рублей.

Таможенный режим переработки товаров на таможенной территории Российской Федерации позволяет под видом продукции переработки иностранного сырья беспошлинно вывозить с территории Российской Федерации продукцию, производимую с использованием отечественного сырья. Значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате занижения импортерами размера таможенных платежей при ввозе товаров народного потребления.

8.5.2. Не используются резервы поступления дополнительных неналоговых доходов в федеральный бюджет за счет повышения эффективности использования имущества, находящегося в федеральной собственности.

Удельный вес доходов от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, в общих доходах федерального бюджета составил в 2003 году лишь 4,3 %, и увеличился по сравнению с 2002 годом на 0,7 процентного пункта.

По состоянию на начало 2004 года в Российской Федерации не определен балансодержатель активов казны, что не позволяет обеспечить единообразие в вопросах отражения в бухгалтерском учете операций, связанных с федеральной собственностью (активами), как по расходам на ее содержание, так и в части получения доходов от ее использования, не позволяет оценить эффективность и целесообразность движения активов.

Не создана единая система государственного управления федеральной собственностью (активами), в том числе реестр федеральной государственной собственности. Не введен в эксплуатацию реестр федерального имущества. Отсутствует реестр показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с долей государства в уставном капитале, а также публичный реестр недвижимости, позволяющий иметь открытый доступ к сведениям о федеральной имуществе и сделках с ним.

До настоящего времени не осуществляется полноценный учет зарубежной федеральной собственности, не произведена его достоверная оценка.

В 2003 году не был обеспечен контроль за использованием федерального имущества, закрепленного за всеми ФГУП и акционерными обществами с долей участия государства в уставном капитале. По оценке Счетной палаты, средняя величина поступлений в федеральный бюджет в 2003 году части прибыли ФГУП составила около 3 процентов.

В 2003 году из более чем 4,5 тысяч акционерных обществ, пакеты акций которых находились в федеральной собственности, дивиденды начислили менее одной трети акционерных обществ, что свидетельствует о низкой эффективности контроля за работой представителей государства в органах управления данных акционерных обществ.

Счетной палатой выявлены факты неэффективного использования федерального имущества, передачи имущества негосударственным организациям в безвозмездное пользование, передачи недвижимого имущества в доверительное управление, в уставный капитал и на баланс коммерческим негосударственным предприятиям.

8.5.3. Исполнение расходов федерального бюджета осуществляется в условиях отсутствия законодательно установленных государственных минимальных социальных стандартов, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, количественных и качественных показателей социально-экономической результативности расходов главных распорядителей средств федерального бюджета, что снижает эффективность исполнения федеральных законов о федеральном бюджете.

Несмотря на то, что фактический объем доходов федерального бюджета позволяет произвести расходы по всем разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в размерах, не менее установленных федеральным законом о федеральном бюджете, исполнение непроцентных расходов не обеспечивается в полном объеме по ряду разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главных распорядителей средств федерального бюджета.

В 2002 году не исполнены в полном объеме расходы федерального бюджета по 8 из 26 разделов функциональной классификации расходов и по 43 из 98 главных распорядителей средств федерального бюджета. В 2003 году не исполнены расходы по 15 разделам функциональной классификации расходов.

Уровень исполнения расходов федерального бюджета по сравнению с законодательно утвержденными бюджетными ассигнованиями связан с тем, что исполнение расходов федерального бюджета осуществляется на основании не только соответствующих приложений к закону о бюджете, но и текстовых статей, значительная часть которых, предоставляя право Правительству Российской Федерации осуществлять финансовые операции, не устанавливает конкретные объемы увеличения или уменьшения утвержденных законом о бюджете бюджетных ассигнований.

8.5.4. Реализация значительной части федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов осуществляется без четко определенных критериев и индикаторов, увязанных с их ресурсным обеспечением, в отсутствие утвержденных количественных и качественных показателей экономической и социальной результативности программ, не предусматривается значительное усиление ответственности государственных заказчиков федеральных целевых программ.

В 2003 году из 739 объектов, предусмотренных к вводу в эксплуатацию, введено 100 объектов, или 13,5 %, в том числе 76 - на полную мощность и 24 - частично. При этом на каждой восьмой стройке строительство не велось, техническая готовность более половины строек составила менее 30 процентов.

8.5.5. Продолжают сохраняться диспропорции в системе межбюджетных отношений. Число высокодотационных субъектов Российской Федерации увеличилось с 8 в 2000 году до 15 в 2001 году и до 29 - в 2003 году. Резко увеличилось количество субъектов Российской Федерации, бюджеты которых исполнены с дефицитом, - с 42 в 2001 году до 62 в 2003 году.

Финансовое состояние бюджетов субъектов Российской Федерации оставалось неустойчивым, имелась задолженность по выплате заработной платы с начислениями в связи с тем, что средства федерального бюджета для оказания финансовой помощи регионам на эти цели поступили в бюджеты регионов только в конце финансового года после внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2003 год». Задолженность по бюджетным ссудам, предоставленным регионам из федерального бюджета, по состоянию на 1 января 2004 года составила 20,5 млрд. рублей.

Принятые в 2003 году законодательные акты об общих принципах организации законодательных, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления позволяют надеяться на решение назревших проблем в области межбюджетных отношений.

Однако, чтобы положения указанных законов начали работать на практике, необходимо ускорить внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, устанавливающих механизмы регулирования межбюджетных отношений, призванных обеспечить необходимую самостоятельность каждого бюджета бюджетной системы страны, их обеспеченность собственными доходами.

8.5.6. Остаются нерешенными проблемы учета долговых обязательств в Государственной книге внешнего долга в отношении долга бывшего СССР перед странами - не членами Парижского клуба кредиторов на сумму 104,5 млрд. рублей, что не соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации. Проверки объема и структуры государственного внешнего долга на 1 января 2002 года и на 1 января 2003 года показывают, что в целом подтвердить объем государственного внешнего долга не представляется возможным.

Не разработаны нормативные правовые акты, регламентирующие единую методологию ведения учета и управления долговыми обязательствами Российской Федерации. Не утвержден порядок погашения государственного внешнего долга товарными поставками.

Результаты проверок свидетельствуют о недостаточной эффективности использования целевых кредитов (займов) международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм. Отсутствует утвержденный порядок оценки эффективности проектов, осуществляемых за счет привлечения иностранных связанных кредитов, не разработаны критерии оценки эффективности расходования средств займа при осуществлении проектов.

8.5.7. Требуется дальнейшее совершенствование системы управления государственными финансами.

В течение 2003 года, как и в предыдущие годы, увеличивались остатки средств федерального бюджета на лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в органах федерального казначейства. По состоянию на 1 апреля 2003 года указанные остатки составляли 81,5 млрд. рублей, на 1 июля 2003 года - 94,9 млрд. рублей, на 1 октября - 96,6 млрд. рублей, на 1 декабря 2003 года - 138,5 млрд. рублей.

Наличие значительных остатков средств являлось следствием многоступенчатого прохождения лимитов бюджетных обязательств в ряде федеральных органов исполнительной власти, несвоевременного представления главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета реестров для финансирования, проведения конкурсных мероприятий и представления к оплате документов для окончательных расчетов, несоответствия запланированных лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования фактической потребности бюджетополучателей в бюджетных средствах, а также неравномерности кассовых расходов федерального бюджета в течение года. Кассовые расходы в декабре 2003 года были выше среднемесячных кассовых расходов федерального бюджета в 2003 году в 1,7 раза.

За 2002 год объем дебиторской задолженности по средствам федерального бюджета, по данным главных распорядителей средств федерального бюджета, увеличился на 13,5 % и составил 71,8 млрд. рублей. Наибольшая дебиторская задолженность образовалась в Минсельхозе России, Минобороны России, Минздраве России и Минтруде России. Объем дебиторской задолженности вырос в ФЭК России в 41 раз, МАП России - почти в 14 раз, Росавиакосмосе - в 13 раз.

Несмотря на некоторое снижение, объем кредиторской задолженности за 2002 год составил 49,3 млрд. рублей. Наибольшую кредиторскую задолженность имели Минобороны России (27,9 млрд. рублей) и МВД России (4,5 млрд. рублей). В ФЭК России объем задолженности вырос в 200 раз, в Роспатенте - более чем в 45 раз.

Результаты проверок и анализа позволяют сделать вывод о необходимости введения обязательной отдельной отчетности по дебиторской и кредиторской задолженности по средствам федерального бюджета.

8.5.8. На протяжении ряда лет формирование и исполнение федерального закона о федеральном бюджете осуществляется не в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

В федеральных законах о федеральном бюджете не отражаются в полном объеме все поступления и расходы федерального бюджета, предусмотренные рядом текстовых статей, содержатся статьи, расширяющие полномочия Правительства Российской Федерации по сравнению с правами, предоставленными ему Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В ходе исполнения федерального бюджета не в полном объеме соблюдаются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающие права и обязанности главных распорядителей средств федерального бюджета, правила осуществления закупок для государственных нужд, требования к отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета. Нарушаются нормы Налогового кодекса Российской Федерации, законов о бухгалтерском учете, о поставках продукции для федеральных государственных нужд и других.

Положения около 30 статей, содержащихся в федеральных законах о федеральном бюджете, полностью или частично применяются на протяжении нескольких лет. Данные статьи изменяют или дополняют бюджетное и налоговое законодательство, содержат нормы, затрагивающие сферу действия иного законодательства, не относящиеся к предмету правового регулирования федерального закона о федеральном бюджете. При этом вместо внесения изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты, их действие приостанавливается федеральным законом о федеральном бюджете.

Федеральными законами о бюджете приостанавливается действие норм федеральных законов, носящих постоянный характер и не имеющих прямого отношения к расходным и доходным статьям федерального бюджета. Сложилась практика приостановления федеральными законами о федеральном бюджете норм действующих федеральных законов в связи с отсутствием средств на их реализацию. На протяжении ряда лет перечень таких законодательных актов практически полностью повторяется.

Несмотря на меры, принимаемые Правительством Российской Федерации, несвоевременно подготавливаются нормативные правовые акты, необходимые для реализации федеральных законов о федеральном бюджете.

8.5.9. Не решены до конца и требуют более глубокой проработки проблемы, связанные с упорядочением функций федеральных органов исполнительной власти и проведением реструктуризации бюджетного сектора экономики.

Действующий механизм сметного финансирования бюджетополучателей является затратным, не создает стимулов к сокращению издержек, экономии бюджетных средств, повышению качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг, не ориентирован на достижение определенных социально-экономических результатов.

Сложившаяся к настоящему времени многоуровневая сеть получателей средств федерального бюджета не соответствует требованиям бюджетного законодательства, отличается неоправданной громоздкостью и разветвленностью, наличием организаций, выполняющих непрофильную деятельность, что вызывает неоправданное дублирование функций и неэффективное и нерациональное использование государственных средств. При этом не развита система привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных (муниципальных) услуг, оплачиваемых за счет средств федерального бюджета.

Наличие возможности у бюджетополучателей распоряжаться значительными внебюджетными доходами создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении прежде всего платных услуг. За 2002 год внебюджетные доходы бюджетных учреждений составили 252,9 млрд. рублей, или 11,5 % от объема доходов федерального бюджета. Доходы от предпринимательской деятельности возросли по сравнению с 2001 годом на 35,3 млрд. рублей, или на 42 %, что свидетельствует о тенденции их значительного роста.

8.6. В Заключениях Счетной палаты на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год», по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2002 год, по результатам тематических контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в представленном отчете «О работе Счетной палаты в 2003 году» сформулирован комплекс предложений, направленных на дальнейшее совершенствование законодательства Российской Федерации и устранение имеющихся недостатков в бюджетном процессе.

Счетная палата полагает целесообразным обратить особое внимание Правительства Российской Федерации на необходимость разработки и внесения в установленном порядке в Государственную Думу законопроектов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, иные нормативные правовые акты до рассмотрения в Государственной Думе проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год».

При дальнейшем рассмотрении проектов федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» целесообразно обратить внимание на необходимость повышения самостоятельности и ответственности региональных и местных бюджетов, их обеспечения собственными доходами.

Счетная палата полагает возможным обратить внимание Государственной Думы и Совета Федерации на необходимость исключения из практики законотворческой деятельности наличия в федеральном законе о федеральном бюджете норм, не относящихся к предмету правового регулирования данного федерального закона.