3. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты

Контрольно-ревизионная деятельность в 2004 году являлась основным видом деятельности Счетной палаты. Она осуществлялась по всем направлениям, возглавляемым аудиторами Счетной палаты, в соответствии с планом работы, утверждаемым Коллегией Счетной палаты.

В отчетном году Счетной палатой проведено 487 контрольно-ревизионных мероприятий, из них 295 – в рамках непосредственного обеспечения предварительного, оперативного и последующего контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Комплекс указанных мероприятий существенно дополнялся ревизиями и тематическими проверками актуальных проблем формирования и исполнения бюджетов, важнейших аспектов совершенствования бюджетного процесса. В отчетном году Счетной палатой проведены 192 подобные ревизии и тематические проверки, в том числе 27 – по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

По инициативе Коллегии Счетной палаты проведено 460 контрольно-ревизионных мероприятий.

3.1. Характеристика контрольных мероприятий

В отчетном периоде контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты осуществлялась в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на предприятиях, в учреждениях, организациях, банках и финансово-кредитных учреждениях, ассоциациях и объединениях вне зависимости от видов и форм собственности, получающих и использующих средства федерального бюджета, использующих федеральную собственность или управляющих ею, а также имеющих предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные финансовые льготы и преимущества.

Наибольшее количество контрольных мероприятий проведено в Министерстве финансов Российской Федерации, Министерстве имущественных отношений Российской Федерации, Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам и их территориальных органах.

На территориях федеральных округов многие контрольные мероприятия проведены в тесном взаимодействии с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения более эффективного контроля за реализацией бюджетной политики на важнейших направлениях, определенных Президентом Российской Федерации, в 2004 году в числе приоритетных были программно-целевые контрольно-ревизионные мероприятия, связанные с контролем доходов федерального бюджета, доходного потенциала крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса и инфраструктурных монополий, с повышением бюджетной эффективности использования государственного имущества, включая зарубежную собственность, эффективности использования прав на результаты интеллектуальной собственности, внешнеэкономической деятельности, в том числе в сфере военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, с контролем за исполнением государственных внутренних и внешних долговых обязательств, повышением эффективности использования целевых иностранных заимствований и погашения задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией, целевым использованием бюджетных средств.

Логика контрольно-ревизионной деятельности, осуществляемой Счетной палатой в субъектах Российской Федерации, в части проверок реализации программ развития регионов также требовала усиления их комплексности.

Все это вызвало необходимость сконцентрировать имеющиеся ресурсы Счетной палаты на наиболее значимых проблемах бюджетной политики государства, уйти от «мелкотемья» в контрольно-ревизионной деятельности.

Этим во многом объясняется увеличение числа контрольно-ревизионных мероприятий, осуществляемых под руководством двух и более аудиторов Счетной палаты.

Координацию всего комплекса работ при осуществлении подобных контрольных мероприятий Коллегия Счетной палаты возлагала, как правило, на Председателя Счетной палаты либо на заместителя Председателя Счетной палаты.

Проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволили всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов.

В числе наиболее значимых могут быть названы следующие контрольные мероприятия:

проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2002 – 2003 годах в виде дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконур (Республика Казахстан);

проверка выполнения обязательств федерального бюджета по финансированию Федерального закона «О ветеранах» в Минтруде России и субъектах Российской Федерации;

комплексная проверка выполнения федеральной целевой программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)»;

проверка эффективности и целевого использования ОАО «Мурманское морское пароходство» (ОАО «ММП») ледокольного флота;

проверка соблюдения порядка применения таможенных режимов переработки при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации иностранного сырья на предприятиях металлургической промышленности;

проверка комплекса вопросов, связанных с государственным долгом Российской Федерации;

проверка законности привлечения, эффективности и целевого использования целевых иностранных заимствований (кредиты (займы) международных финансовых организаций и кредиты (займы) правительств иностранных государств, банков и фирм), привлеченных под гарантии Правительства Российской Федерации;

проверка исполнения бюджета Союзного государства, проведенная Счетной палатой совместно с Комитетом государственного контроля Республики Беларусь;

комплексная проверка эффективности функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области и расходования средств федерального бюджета на реализацию федеральной целевой программы «Развитие Калининградской области на период до 2010 года» и ряд других.

Важным этапом в развитии контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты стал российско-канадский пилотный проект «Переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования средств федерального бюджета» на примере федеральных целевых программ «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2000 – 2005 годы», в ходе которого была разработана методическая база проведения аудита эффективности использования государственных средств.

Реализация данного проекта позволила уже в 2005 году запланировать 9 проверок по стандарту аудита эффективности, включая аудит эффективности государственной поддержки агропромышленного комплекса, аудит эффективности программ социально-экономического развития Российской Федерации, аудит эффективности использования средств федерального бюджета в интересах интеграции образования и научной деятельности и ряд других.

3.2. Основные результаты контроля

Результаты контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты в 2004 году свидетельствуют о том, что в ходе формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов имеются достаточные резервы совершенствования бюджетного процесса и укрепления государственной финансовой дисциплины.

В ходе контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета серьезные нарушения выявлены при проверке налогового и бюджетного процессов в субъектах Российской Федерации, проведении реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет, в налогообложении недропользования, внешнеэкономической деятельности, в сфере производства, оборота и реализации нефтепродуктов, алкогольной и табачной продукции.

Нарушались статьи 78 и 176 Налогового кодекса Российской Федерации. Имела место неурегулированность наличного денежного обращения. Недопоступления налоговых платежей происходили в банковской сфере в результате неперечисления кредитными организациями налоговых платежей клиентов из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах. Налоговое законодательство не обеспечивало необходимого изъятия в бюджет природной ренты.

Итоги контроля за учетом, приватизацией и управлением государственной собственностью свидетельствуют о том, что существующие механизмы управления ею не позволяют с должной эффективностью использовать федеральную собственность. Необходимы меры, способствующие созданию единой системы управления государственным имуществом, так как не определен единый балансодержатель активов казны государства, отсутствуют достоверные сведения о количестве и текущем состоянии объектов федеральной собственности, не определена целевая принадлежность большинства объектов федеральной собственности, отсутствуют сведения об эффективности использования федеральной собственности, не сформирована полноценная вертикаль управления федеральным имуществом, не принимаются меры по повышению эффективности уже существующих механизмов использования федеральных активов.

Результаты контроля расходов федерального бюджета на международную деятельность позволяют сделать вывод о том, что учет зарубежной федеральной собственности не налажен, достоверная оценка зарубежного имущества не проведена. Вскрыты многочисленные факты незаконного владения государственным имуществом частными структурами. Не осуществляются эффективные меры по реальному сокращению расходов федерального бюджета на содержание недвижимого имущества за рубежом.

При осуществлении контроля за государственным долгом, Центральным банком Российской Федерации и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях выявлены значительные нарушения в учете.

Продолжают иметь место нерациональное и неэффективное использование бюджетных средств, закупки для государственных нужд без проведения конкурсов, использование средств внебюджетных фондов на цели, не предусмотренные нормативными актами.

При осуществлении контроля расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны установлено, что реального повышения качественных параметров Вооруженных Сил Российской Федерации не произошло.

Благодаря принятым руководством страны мерам была лишь приостановлена тенденция снижения уровня слаженности соединений, воинских частей и подразделений и обученности их личного состава. Многие вопросы поддержания боевой и мобилизационной готовности войск (сил) в значительной мере решены не были. Эффективность боевой подготовки по-прежнему оставалась невысокой из-за ее осуществления в основном в упрощенных условиях.

Результаты контроля расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение свидетельствуют о продолжающемся снижении эффективности использования бюджетных средств, выразившемся прежде всего в больших остатках неиспользованных средств в течение года на лицевых счетах бюджетополучателей.

При осуществлении контроля взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней установлено, что планируемая финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации не покрывает расходных обязательств регионов.

Подходы к реализации программ развития регионов не отвечают требованиям комплексного решения задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, допускаются корректировки утвержденных программных мероприятий, в результате чего поставленные цели не достигаются.

3.3. Ущерб государству, нецелевое использование бюджетных средств

Контрольными мероприятиями, проведенными Счетной палатой в отчетном году, выявлены серьезные нарушения исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использования бюджетных средств.

Анализ результатов контрольных мероприятий, осуществленных Счетной палатой, показывает, что общий объем финансовых нарушений, включая нецелевое использование средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, составил 150,7 млрд. рублей, что повлекло за собой ущерб государству в сумме 75,1 млрд. рублей. Объем нецелевого использования бюджетных средств составил 2,3 млрд. рублей. Иные финансовые нарушения составили 73,3 млрд. рублей. По состоянию на 1 января 2005 года возмещено в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации более 34,0 млрд. рублей, из которых возмещено в федеральный бюджет 33,95 млрд. рублей, или 99,8 %.

Необходимо отметить, что начиная с 2001 года наблюдается определенная стабилизация объемов выявляемого нецелевого использования бюджетных средств. Стабилизация произошла в результате введения в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации и перехода кассового исполнения федерального бюджета из банковской системы в систему органов федерального казначейства, а также достаточно эффективных совместных усилий Счетной палаты, Правительства Российской Федерации и Минфина России в сфере обеспечения надлежащего государственного финансового контроля.

Структура финансовых нарушений в разрезе их видов представлена в следующей таблице.

В разрезе видов бюджетов и бюджетных периодов выявленные объемы нецелевого использования бюджетных средств распределились следующим образом.

Начиная с 2002 года внимание Счетной палаты в большей степени сосредоточено на вопросах эффективности использования средств федерального бюджета на всех этапах бюджетного процесса, а также на проблемах эффективного формирования доходной части федерального бюджета.

3.4. Меры, принятые по результатам контроля

В отчетном году Счетной палатой максимально использовались все предоставленные действующим законодательством возможности по устранению негативных последствий финансовых нарушений, возмещению причиненного бюджетам ущерба.

О содержании принятых Коллегией Счетной палаты решений по основным результатам контрольных мероприятий регулярно информировались Президент Российской Федерации и палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

По итогам контрольных мероприятий в Правительство Российской Федерации, Минфин России, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено 411 представлений и предписаний Счетной палаты, в том числе 12 представлений – в Правительство Российской Федерации.

В отчетном периоде Коллегией Счетной палаты принимались необходимые меры по совершенствованию системы контроля за исполнением представлений и предписаний Счетной палаты участниками бюджетного процесса. По состоянию на 1 января 2005 года из 359 представлений и предписаний Счетной палаты, срок исполнения которых истек, исполнено полностью или частично 311 представлений и предписаний, что составляет более 86 %.

Счетной палатой принимаются меры по усилению контроля за выполнением решений по результатам проведенных проверок, проводятся проверки выполнения представлений, направленных по результатам ранее проведенных проверок, повышается требовательность к руководителям органов исполнительной власти за выполнение решений Счетной палаты Российской Федерации.

Положительные результаты приносит складывающаяся в последние годы система рассмотрения важнейших результатов осуществляемых Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой, Правительством Российской Федерации. О состоянии рассмотрения и исполнения представлений и предписаний Счетная палата регулярно информировала палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

По результатам проверок Счетной палаты федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации, иными организациями принимались меры по устранению выявленных нарушений. Об этом, в частности, свидетельствует тенденция снижения доли представлений Счетной палаты, направленных в Правительство Российской Федерации, к их общему числу, с 10,4 % в 2000 году до 3 % в 2004 году.

Существенным стимулом для устранения выявленных нарушений послужило усиление взаимодействия Счетной палаты с Генеральной прокуратурой Российской Федерации и другими правоохранительными органами.

В 2004 году в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, другие правоохранительные органы было направлено 130 материалов по результатам проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий.

По материалам Счетной палаты, направленным в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, другие правоохранительные органы, в 2004 году было возбуждено 299 уголовных дел.