3. Контрольно-ревизионная деятельность

Контрольная деятельность в 2005 году являлась основным видом деятельности Счетной палаты. Она осуществлялась по всем направлениям деятельности, возглавляемым аудиторами Счетной палаты, в соответствии с планом работы, утвержденным Коллегией Счетной палаты.

В отчетном году Счетной палатой проведено 520 контрольных мероприятий, из них 260 в рамках непосредственного обеспечения предварительного, оперативного и последующего контроля федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Комплекс указанных мероприятий существенно дополнялся тематическими проверками актуальных проблем формирования и исполнения бюджетов, важнейших аспектов бюджетного процесса. В отчетном году Счетной палатой проведено 18 контрольных мероприятий по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

По инициативе Коллегии Счетной палаты проведено 502 контрольных мероприятия.

В 2005 году контрольные мероприятия Счетной палаты осуществлялись в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, на предприятиях, в учреждениях, организациях, банках и финансово-кредитных учреждениях, ассоциациях и объединениях вне зависимости от видов и форм собственности, получающих и использующих средства федерального бюджета, использующих федеральную собственность или управляющих ею, а также имеющих предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные финансовые льготы и преимущества.

Наибольшее количество контрольных мероприятий проведено в Минфине России (114), Федеральном казначействе (70), ФНС России (45), Минэкономразвития России (39), Росимуществе (27), Минобороны России (26), МВД России (23).

Контрольные мероприятия осуществлялись на территориях 76 субъектов Российской Федерации, многие из них совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Наибольшее количество контрольных мероприятий проведено в Центральном федеральном округе (без г. Москвы) (12,1 %), Северо-Западном федеральном округе (9,3 %) и Южном федеральном округе (7,6 %). В г. Москве проведено 53,1 % общего числа контрольных мероприятий, что обусловлено как спецификой последующего контроля в соответствии с действующим законодательством по проверке исполнения федерального бюджета, так и отсутствием в федеральных округах представительств Счетной палаты. В 2005 году фактическое проведение контрольных мероприятий по федеральным округам свидетельствует об относительной равномерности их распределения (без г. Москвы).

3.1. Характеристика контрольных мероприятий

В целях обеспечения более эффективного контроля за реализацией бюджетной политики на важнейших направлениях, определенных Президентом Российской Федерации, в 2005 году в числе приоритетных были программно-целевые комплексы контрольных мероприятий, связанных с контролем доходов федерального бюджета, доходного потенциала крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса и инфраструктурных монополий, с повышением эффективности использования государственного имущества, включая зарубежную собственность, эффективности использования прав на результаты интеллектуальной собственности, внешнеэкономической деятельности, в том числе в сфере военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, с контролем за исполнением государственных внутренних и внешних долговых обязательств, повышением эффективности использования целевых иностранных заимствований и погашения задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией, целевым использованием бюджетных средств.

Логика контрольной деятельности, осуществляемой Счетной палатой в субъектах Российской Федерации, в части проверок реализации программ развития регионов также требовала усиления их комплексности.

Все это вызвало необходимость сконцентрировать имеющиеся ресурсы Счетной палаты на наиболее значимых проблемах бюджетной политики государства, уйти от мелкотемья в контрольно-ревизионной деятельности.

Этим во многом объясняется увеличение числа контрольных мероприятий, осуществляемых двумя и более аудиторами Счетной палаты. Количество таких контрольных мероприятий возросло с 46 в 2004 году до 67 в 2005 году.

Координацию всего комплекса работ при осуществлении подобных контрольных мероприятий Коллегия Счетной палаты возлагала, как правило, на Председателя Счетной палаты либо на заместителя Председателя Счетной палаты.

Проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволили всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов.

В числе наиболее значимых могут быть названы следующие контрольные мероприятия:

комплексная проверка исполнения федерального закона о замене льгот денежными компенсациями;

проверка в Минфине России эффективности размещения средств Стабилизационного фонда на финансовых рынках;

проверка эффективности применяемых мер по защите экономических интересов Российской Федерации при проведении внешнеторговых операций в Калининградской области;

проверки организации работы территориальных налоговых, казначейских и финансовых органов, отдельных кредитных организаций, а также организаций–налогоплательщиков по исполнению доходов федерального бюджета в соответствии с требованиями Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации в части правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налоговых, таможенных и других обязательных платежей в федеральный бюджет, соблюдения установленного порядка возмещения предприятиям налога на добавленную стоимость при реализации товаров (работ, услуг) на экспорт, организации и обеспечения полноты начисления и перечисления в бюджет таможенных платежей и других налогов от участников внешнеэкономической деятельности при вывозе и ввозе товаров в Российской Федерации, развития налоговой базы, полноты и своевременности поступления акцизов на табачные изделия;

проверка эффективности и целесообразности расходования средств федерального бюджета, выделенных в 2002 - 2004 годах на предупреждение и пресечение террористических актов;

проверка деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации по обеспечению государственных интересов в делах о банкротстве и в процедурах банкротства за период 2003 - 2005 годов;

комплексная проверка выполнения федеральной целевой программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)»;

проверка эффективности использования квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, распределенных между пользователями, влияния обоснованности их распределения на полноту финансовых поступлений в доходную часть федерального и региональных бюджетов в 2004 году, а также на финансово-экономическое состояние рыбохозяйственных организаций;

проверка законности привлечения, эффективности и использования целевых иностранных заимствований (кредиты международных финансовых организаций и кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм), привлеченных под гарантии Правительства Российской Федерации, включая расчеты с федеральным бюджетом пользователей заемных средств;

проверка целевого и эффективного использования средств, выделенных на финансовую аренду (лизинг) гражданской авиационной техники, ее влияния на развитие налоговой базы, полноту и своевременность поступления налоговых платежей в федеральный бюджет в 2003 – 2004 годах.

3.2. Основные результаты контроля

Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты в 2005 году свидетельствуют о том, что в ходе формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов имеются достаточные резервы совершенствования бюджетного процесса и бюджетных процедур, укрепления государственной финансовой дисциплины.

В ходе контроля формирования и исполнения доходной части федерального бюджета выявлены несовершенство законодательных норм и механизма исчисления и уплаты налогов, в частности налога на прибыль организаций, налога на добавленную стоимость, акцизов на нефтепродукты, алкогольную продукцию, табачные изделия, налога на добычу полезных ископаемых.

Установленный главой 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» Налогового кодекса Российской Федерации механизм налогообложения добычи углеводородного сырья не учитывает особенностей горно-геологических и экономико-географических условий отдельных месторождений, что не способствует изъятию и перераспределению через бюджетную систему природной ренты в интересах всего общества. Введенный статьей 179.1 Налогового кодекса Российской Федерации механизм исчисления и уплаты акцизов на нефтепродукты оказался недостаточно эффективным.

Существенным резервом дополнительных поступлений доходов в федеральный бюджет остается повышение эффективности использования имущества, находящегося в федеральной собственности. Реестр федерального имущества не в полном объеме учитывает объекты движимого федерального имущества, недвижимого имущества, в том числе федеральных земель; не создан реестр показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности. Следует отметить низкую эффективность контроля за своевременностью и полнотой дивидендных поступлений, а также доходов от сдачи в аренду федерального имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям.

Увеличиваются остатки средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета по состоянию на начало соответствующего финансового года. Так, на 1 января 2006 года указанные остатки (без учета средств Стабилизационного фонда) увеличились по сравнению с 1 января 2005 года на 100,2 млрд. рублей, или на 24,4 %, и составили 511,4 млрд. рублей.

Размещение средств Стабилизационного фонда в течение 2004 года и января – декабря 2005 года не осуществлялось.

В ходе исполнения федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета допускается отвлечение бюджетных средств в дебиторскую задолженность, что влияет на эффективность использования средств федерального бюджета. На организацию исполнения федерального бюджета оказывают также влияние обязательства, возникшие в предыдущие годы (кредиторская задолженность).

Не удается устранить диспропорции в системе межбюджетных отношений. Состояние бюджетов субъектов Российской Федерации в 2004 году оставалось неустойчивым, продолжали нарастать различия в социально-экономическом развитии регионов.

В целом с 1997 по 2005 год доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации без учета безвозмездных перечислений, произведенных за счет средств, переданных из бюджетов других уровней, уменьшилась. В 1997 году она составляла 51,7 %, в 1998 году – 52,5 %, в 1999 году – 49,3 %, в 2000 году – 46 %, в 2001 году – 40,6 %, в 2002 году – 37,4 %, в 2003 году – 37,5 %, в 2004 году – 36,9 %, в 2005 году – 33,8 %.

Число высокодотационных субъектов Российской Федерации, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете на финансовый год, остается значительным (в 2003 году – 29, в 2004 году – 31, в 2005 году – 27). Количество субъектов Российской Федерации, бюджеты которых исполнены с дефицитом, составило в 2005 году 54 (в 2003 году – 60, в 2004 году - 47).

В ходе контрольных мероприятий установлены факты нецелевого использования средств из федерального бюджета, расходования средств федерального бюджета сверх уточненной бюджетной росписи, осуществления государственных закупок по договорам, заключенным с нарушением Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

3.3. Выявленные финансовые нарушения, нецелевое использование бюджетных средств

Контрольными мероприятиями, проведенными Счетной палатой в отчетном году, выявлены серьезные нарушения исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использования бюджетных средств.

Анализ результатов контрольных мероприятий, осуществленных Счетной палатой, показывает, что общий объем финансовых нарушений, включая нецелевое использование средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, составил 122,7 млрд. рублей. В том числе установлены факты ущерба государству в сумме 13,8 млрд. рублей, материалы по которым Счетной палатой направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и Главную военную прокуратуру, Министерство финансов Российской Федерации, другие министерства и ведомства. Устранено финансовых нарушений на сумму 2,2 млрд. рублей. Объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1,1 млрд. рублей. Блокировано и возмещено средств, использованных не по целевому назначению, в сумме 0,3 млрд. рублей.

В разрезе видов бюджетов и бюджетных периодов выявленные объемы нецелевого использования бюджетных средств распределились следующим образом.

Внимание Счетной палаты в большей степени было сосредоточено на вопросах эффективности использования средств федерального бюджета на всех этапах бюджетного процесса, а также на проблемах формирования доходной части федерального бюджета.

3.4. Меры, принятые по результатам контроля

В отчетном году Счетной палатой максимально использовались все предоставленные действующим законодательством возможности по устранению выявленных финансовых нарушений.

О содержании принятых Коллегией Счетной палаты решений по основным результатам контрольных мероприятий регулярно информировались Президент Российской Федерации и палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

По результатам контрольных мероприятий в Правительство Российской Федерации, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено 440 представлений Счетной палаты, в том числе 18 – в Правительство Российской Федерации.

В отчетный период Коллегией Счетной палаты принимались необходимые меры по совершенствованию системы контроля за исполнением представлений и предписаний Счетной палаты участниками бюджетного процесса. По состоянию на 1 января 2006 года из 326 представлений Счетной палаты, срок исполнения которых истек, исполнено полностью или частично 297 представлений, или 91 %.

Среди не исполненных в 2005 году представлений следует отметить представление Счетной палаты, направленное Правительству Российской Федерации, по результатам проверки полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения за период с 1992 по 2003 год, расположенными на территории Центрального федерального округа, в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральном агентстве по культуре и кинематографии, Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом и его территориальных органах, а также в органах исполнительной власти по культуре, охране памятников и управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации в Центральном федеральном округе.

Правительством Российской Федерации было дано поручение Минкультуры России, Минэкономразвития России, Минюсту России рассмотреть и принять необходимые меры по устранению отмеченных недостатков и защите права федеральной собственности на объекты культурного наследия федерального значения, о результатах проинформировать Счетную палату и доложить Правительству Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, в информации, представленной Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и Федеральным агентством по культуре и кинематографии, не отражены в полном объеме меры по исполнению указанного представления.

Коллегией Счетной палаты было принято решение о направлении Председателю Правительства Российской Федерации повторного представления.

Счетной палатой принимались меры по усилению контроля за выполнением решений, принятых по результатам проведенных проверок, проводились проверки выполнения представлений, направленных по результатам ранее проведенных проверок.

Принято распоряжение Председателя Счетной палаты о совершенствовании работы с представлениями и предписаниями Счетной палаты Российской Федерации и усилении контроля за их исполнением, в течение 2005 года осуществлялся мониторинг реализации органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными организациями предложений, содержащихся в представлениях и предписаниях Счетной палаты.

В целях исключения практики перепоручения исполнения представлений Счетной палаты Правительством Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти, допустившим нарушения, в августе 2005 года было направлено письмо Руководителю Аппарата Правительства Российской Федерации – Министру Российской Федерации С.Е.Нарышкину. По данному вопросу руководителям структурных подразделений Аппарата Правительства Российской Федерации было дано поручение: в проектах резолюций Председателя Правительства Российской Федерации или заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, подготавливаемых по представлениям Счетной палаты при выявлении нарушений на уровне руководителей федеральных органов исполнительной власти, предусматривать направление в Правительство Российской Федерации необходимых докладов для принятия по ним решений, включая информирование Счетной палаты.

Кроме того, на заседаниях Коллегии Счетной палаты регулярно рассматривалась информация об исполнении представлений и предписаний Счетной палаты, направленных за подписью Председателя Счетной палаты или заместителя Председателя Счетной палаты.

Информационно-аналитические материалы об исполнении представлений Счетной палаты ежеквартально направлялись в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, в Комиссию Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации, которая на регулярной основе рассматривала их с участием представителей Счетной палаты и руководителей государственных органов исполнительной власти, являющихся ответственными за исполнение представлений Счетной палаты.

В ноябре 2005 года в Совете Федерации были проведены парламентские слушания на тему «О реагировании органов государственной власти Российской Федерации на представления и предписания Счетной палаты Российской Федерации». С докладом на парламентских слушаниях выступил заместитель Председателя Счетной палаты А.Н.Семиколенных. В парламентских слушаниях приняли участие представители более 20 федеральных органов исполнительной власти, научных и общественных организаций, были выработаны рекомендации Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации по разработке нормативных документов, регулирующих порядок реагирования органов государственной власти Российской Федерации на представления и предписания Счетной палаты.

В рамках «правительственного часа» на заседании Совета Федерации в декабре 2005 года был заслушан доклад Председателя Счетной палаты «О реагировании органов государственной власти на представления и предписания Счетной палаты Российской Федерации».

В 2005 году в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, другие правоохранительные органы было направлено 93 материала по результатам проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий.

По материалам Счетной палаты, направленным в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, другие правоохранительные органы, в 2005 году было возбуждено 257 уголовных дел.