5. Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты

Характерной особенностью деятельности Счетной палаты в последние годы стало усиление ее экспертно-аналитической направленности, сочетающей практические исследования с глубоким научным осмыслением проблем социально-экономического развития Российской Федерации в их системной взаимосвязи.

Достаточно отметить, что в 2004 – 2006 годах Счетной палатой проведено 106 экспертно-аналитических мероприятий, а в 2000 – 2002 годах – лишь 49.

Начиная с 2002 года значительный вклад в результаты экспертно-аналитической деятельности вносит Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИ СП).

Научные исследования НИИ СП были положены в основу большинства экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой.

В рамках экспертно-аналитической деятельности на основании результатов контрольных мероприятий и научных исследований Счетной палатой в 2006 году был подготовлен ряд экспертно-аналитических материалов и предложений по проблемам реализации бюджетной политики и социально-экономического развития Российской Федерации.

Результаты экспертно-аналитических мероприятий рассматривались Коллегией Счетной палаты, и материалы по ним направлялись в установленном порядке в палаты Федерального Собрания Российской Федерации. О наиболее важных проблемах, возникающих в ходе реализации бюджетной политики и социально-экономического развития государства, докладывалось Президенту Российской Федерации, направлялись информационные письма Президенту Российской Федерации и Председателю Правительства Российской Федерации.

В 2006 году были подготовлены аналитические материалы по таким актуальным проблемам, как:

совершенствование налогового, таможенного законодательства Российской Федерации;

анализ возмещения налога на добавленную стоимость при осуществлении внешнеэкономической деятельности;

анализ результатов оценки эффективности действующей системы взимания акцизов на табачные изделия, развития налоговой базы, полноты и своевременности поступления акцизов на табачные изделия;

анализ полноты и достаточности мер нормативного правового регулирования, принятых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, по подготовке к реализации положений Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 102-ФЗ и от 31 декабря 2005 г. № 209-ФЗ;

анализ доклада Правительства Российской Федерации об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции в 2005 году;

анализ инвестиционной деятельности в Российской Федерации и эффективности финансирования и использования государственных капитальных вложений, предусмотренных на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы за 2003 – 2004 годы;

анализ выполнения коммерческими банками Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;

анализ эффективности внебюджетного финансирования программ по уничтожению химического оружия и утилизации атомных подводных лодок в рамках «глобального партнерства «Группы восьми» в области нераспространения оружия и материалов массового уничтожения»;

анализ расходования государственных средств, направляемых в Чеченскую Республику органам государственной власти Российской Федерации и Чеченской Республики, а также организациям независимо от формы собственности, в целях восстановления социальной сферы и экономики Чеченской Республики ;

анализ использования средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

анализ уровня бюджетной обеспеченности граждан Российской Федерации;

анализ степени достижения отдельных целей пенсионной реформы.

5.1. Важнейшие экспертно-аналитические мероприятия

Среди важнейших экспертно-аналитических материалов, подготовленных Счетной палатой в 2006 году, следует отметить материалы о совершенствовании налогового и таможенного законодательства Российской Федерации, о достаточности мер правового регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в связи с принятием федеральных законов от 21 июля 2005 г. № 102-ФЗ и от 31 декабря 2005 г. № 209-ФЗ, о проблемах проведения реформы местного самоуправления, о ходе реализации пенсионной реформы.

5.1.1. На основе анализа результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенного в 2006 году под руководством аудитора Счетной палаты В. Г. Панскова, подготовлена аналитическая записка «О сводных предложениях по совершенствованию налогового и таможенного законодательства Российской Федерации».

В записке отмечено, что в 2001 – 2005 годах в ходе налоговой реформы осуществлены принципиальные меры, обеспечивающие серьезное продвижение в реализации целей налоговой реформы и совершенствование налоговой системы, направленные на ее упрощение, повышение экономической обоснованности и эффективности взимаемых налогов и других обязательных платежей в бюджет, снижение налоговой нагрузки на налогоплательщиков и экономику в целом.

Важнейшее значение для формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации имели меры по совершенствованию режимов уплаты налогов, повышению эффективности налогового администрирования, по устранению возможности уклонения от уплаты налогов, в том числе путем использования зон с льготным налогообложением.

Однако результаты контрольных мероприятий указывают на сохранение серьезных недостатков, позволяющих налогоплательщикам минимизировать налоговую базу и уклоняться от уплаты налогов или уменьшать платежи в бюджет. Не обеспечивается необходимый уровень налоговой дисциплины, собираемости налогов и результативности налогового контроля, регулирования уплаты таможенных платежей. Все это приводит к недопоступлению в бюджет значительных средств, недовыполнению бюджетных заданий по отдельным видам налогов.

Существенным недостатком налогового законодательства является коллизия содержащихся в нем норм. Несогласованность имеет место как внутри налогового законодательства, так и между нормами налогового законодательства и других отраслей права.

Указанная аналитическая записка была направлена Председателю Правительства Российской Федерации М. Е. Фрадкову с просьбой учесть предложения, содержащиеся в аналитической записке, при реализации Правительством Российской Федерации предоставленного права законодательной инициативы.

5.1.2. Под руководством аудитора Счетной палаты С. Б. Абрамова подготовлена аналитическая записка по актуальной проблеме полноты и достаточности мер нормативного правового регулирования, принятых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, по подготовке к реализации положений Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в редакции федеральных законов от 21 июля 2005 г. № 102-ФЗ и от 31 декабря 2005 г. № 209-ФЗ.

В аналитической записке отмечалось, что несогласованные действия уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в процессе подготовки и рассмотрения изменений в Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, неудовлетворительная организация деятельности по разработке проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации положений указанного Федерального закона, явились причиной того, что в бюджетную систему Российской Федерации только в I квартале 2006 года не поступило доходов в размере не менее 14,7 млрд. рублей, а участники рынка понесли убытки в сумме, превышающей 6 млрд. рублей.

Наряду с этим, по оценкам независимых экспертов, объем реализации нелегальной алкогольной продукции в январе - июле 2006 года вырос на 10 млрд. рублей.

Факты массовых отравлений граждан некачественной алкогольной продукцией являются подтверждением увеличения теневого оборота алкоголя в стране.

Постановление Правительства Российской Федерации № 522 «О функционировании единой государственной автоматизированной информационной системе учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции », являющееся основным нормативным правовым актом, определяющим порядок функционирования единой государственной автоматизированной информационной системе учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции ( ЕГАИС), было принято только 25 августа 2006 года со значительным нарушением установленного законодательством срока. Возобновление функционирования рынка с момента его фактической остановки после 1 июля 2006 года (предусмотренного законодательством срока введения в действие ЕГАИС) стало возможным только после решения Правительства Российской Федерации о переносе сроков внедрения автоматических средств передачи информации в ЕГАИС до 1 февраля 2007 года.

До настоящего времени не решены вопросы защиты содержащейся в ЕГАИС информации, существует вероятность неправомерного ее использования, не утвержден государственный заказчик разработки ЕГАИС, разработка и поставка программного обеспечения осуществляются без проведения конкурсов по выбору поставщика, заключения государственных контрактов и в большинстве случаев без утвержденных технических заданий. Дальнейшее осуществление работ в таком режиме приведет к неэффективным, избыточным расходам федерального бюджета на последующую переработку программно-технических средств ЕГАИС.

Указанная аналитическая записка была направлена Президенту Российской Федерации В. В. Путину с предложениями об изменении сложившейся кризисной ситуации на рынке этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

5.1.3. Под руководством аудитора Счетной палаты С. Н. Рябухина была подготовлена аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В аналитической записке отмечено, что средств бюджетов субъектов Российской Федерации для осуществления отдельных переданных государственных полномочий недостаточно, это является одним из основных сдерживающих факторов при проведении реформы местного самоуправления.

Из-за отсутствия в бюджетах муниципальных образований средств задерживаются процессы оформления и перераспределения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Передача муниципальным образованиям дополнительных полномочий в области культуры, физической культуры и спорта в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» потребовала проведения дополнительных согласительных процедур в процессе перераспределения собственности.

Оценка эффективности и результативности исполнения бюджетов всех уровней в целом невозможна без сквозной системы контроля за использованием средств - от федерального бюджета до бюджета поселения. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления контрольного органа не предусматривается. Вместе с тем Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено рассмотрение отчета об исполнении бюджета только после внешней проверки этого отчета соответствующим контрольным органом. Указанная коллизия порождает различные варианты решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию контрольных органов местного самоуправления.

По результатам данного анализа Президенту Российской Федерации В. В. Путину было направлено письмо, в котором Счетная палата предлагала поручить Правительству Российской Федерации рассмотреть поставленные в аналитической записке вопросы.

5.1.4. Под руководством аудитора Счетной палаты С. А. Агапцова подготовлена аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ степени достижения отдельных целей пенсионной реформы».

В аналитической записке отмечалось, что из десяти наиболее важных целей пенсионной реформы по состоянию на конец 2006 года, то есть через 4,5 года после фактического начала ее осуществления, реализована только одна - снижение налогового бремени на работодателя, которая не имеет непосредственного отношения к главной задаче реформы - улучшению благосостояния пенсионеров.

При увеличении в 2000 – 2005 годах номинального размера назначенной месячной пенсии в 3,4 раза темпы роста покупательной способности среднего размера пенсии за этот период существенно отстали от темпов роста покупательной способности доходов занятого населения, что означает – пенсионеры по сравнению с работающим населением с каждым годом живут все хуже. Также установлено, что по сравнению с 2002 годом в 2006 году доля расходов на выплату пенсии в ВВП снизилась на 0,8 процента и составила 4,8 процента, что в 2 – 2,5 раза ниже показателей развитых стран.

В ходе реализации пенсионной реформы обостряется проблема недостатка собственных финансовых ресурсов ПФР, которые должны обеспечить сбалансированность доходов и обязательств в части страховой составляющей бюджета ПФР. Эта проблема во многом обусловлена отсутствием обособленных источников финансового обеспечения досрочных (профессиональных) пенсий и внятной тарифной политики, а также нарастанием задолженности по уплате страховых взносов.

Основной общей тенденцией, проявляющейся в большинстве регионов, является постоянное и существенное увеличение объемов средств, направляемых на поддержку пенсионеров, что связано в основном с вступлением в силу законодательства о монетизации льгот и передачей ряда расходных обязательств с федерального на региональный уровень. Акцент в данной сфере смещается с оказания услуг и предоставления натуральной помощи на выплату денежных средств.

Во многих регионах в отношении отдельных категорий получателей пенсий до настоящего времени, даже с учетом региональной помощи, государством не выполняется обязанность по обеспечению величины объемов социальной помощи пенсионерам на уровне прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации.

Проведенный анализ показал, что в России наблюдается не столько кризис пенсионной системы, сколько кризис политики заработной платы. В случае повышения удельного веса учитываемой заработной платы в ВВП и ее доли в доходах населения пенсионная система могла бы функционировать без осложнений.

Указанная аналитическая записка была направлена Председателю Правительства Российской Федерации М. Е. Фрадкову, председателю Общественной палаты Российской Федерации Е. П. Велихову с предложением выработки государственной стратегии в данной сфере, сформированной с учетом демографических, экономических, социальных и других факторов, и перечнем конкретных мер по дальнейшему реформированию пенсионной системы.

5.2. Экспертиза проектов федеральных законов

Одной из основных задач Счетной палаты, определенных статьями 2 и 20 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», является финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы средств федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В целях реализации указанной задачи в 2006 году осуществлялась экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов по проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации, а также по другим вопросам, входящим в компетенцию Счетной палаты. Результаты экспертизы и заключения в установленном порядке направлялись в палаты Федерального Собрания Российской Федерации. По особо актуальным вопросам заключения и предложения направлялись Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации.

В 2006 году Счетной палатой подготовлено и направлено в Государственную Думу, Совет Федерации, Правительство Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации заключение на проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации».

В заключении отмечены предусмотренные законопроектом позитивные изменения, связанные с созданием правовой основы для осуществления на всех уровнях бюджетной системы среднесрочного бюджетного планирования, упорядочением бюджетного процесса в части составления, рассмотрения и утверждения бюджетов бюджетной системы.

Одновременно Счетная палата обращала внимание на ряд недостатков законопроекта. Предлагалось уточнить положения, касающиеся полномочий органов государственного финансового контроля. В заключении отмечено, что необходимо сформулировать в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации раздел «Государственный и муниципальный финансовый контроль», в котором следует законодательно закрепить понятия внешнего, внутреннего и внутриведомственного финансового контроля, определить соответствующие органы власти, осуществляющие указанные виды контроля.

Отмечена необходимость уточнения предложенного законопроектом порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, внесения изменений в закон о бюджете, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетности об исполнении бюджетов и представления заключения Счетной палаты на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. Предложено также дополнительно рассмотреть вопрос о целесообразности исключения отдельных статей из действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, и доработать ряд статей законопроекта.

В 2006 году подготовлены и направлены в Государственную Думу заключения Счетной палаты на проекты федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», «О порядке возмещения морального вреда, причиненного в результате несвоевременного исполнения судебных решений по выплате заработной платы, пенсий, пособий и других обязательных социальных выплат», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», «О внесении изменений в статью 28 Федерального закона «Об акционерных обществах» и Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», на проект новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации.

Подготовлены и направлены в Совет Федерации замечания и предложения по проектам федеральных законов «О внесении изменений в главу 27 Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в части установления процедуры рассмотрения Советом Федерации отчета об исполнении федерального бюджета) и «О внесении изменений в главы 23 и 30 Уголовного кодекса Российской Федерации» (в части установления ответственности за отказ в предоставлении информации органам государственного финансового контроля для лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации).

В соответствии с обращениями Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой и президента Российской академии наук Счетной палатой подготовлено заключение на проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты о науке и государственной научно-технической политике».

5.3. Анализ соблюдения законодательства

При подготовке заключений и иных материалов и документов Счетной палатой проводился анализ соблюдения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных актов законодательства Российской Федерации.

Счетная палата неоднократно отмечала, что при формировании федерального бюджета нарушается принцип полноты отражения доходов и расходов. Так, статьи законопроекта о федеральном бюджете предусматривают увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх сумм, установленных законопроектом, без определения количественных параметров. Ряд статей не соответствует статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета. Некоторые статьи расширяют полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными ему Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Также отмечалось, что федеральные законы о федеральном бюджете на протяжении уже нескольких лет (2001 – 2007 годы) содержат статьи, нормы которых изменяют или дополняют положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также содержат положения, которые не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.

Начиная с 2000 года федеральными законами о федеральном бюджете приостанавливается действие положений отдельных законодательных актов Российской Федерации. При этом не учитываются положения, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации о том, что федеральный закон о федеральном бюджете не может изменять положения других федеральных законов, не связанных с государственными расходами Российской Федерации, а также требования Бюджетного кодекса Российской Федерации, который позволяет отменять или приостанавливать действие законодательных актов на очередной финансовый год только в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

В ходе исполнения федерального бюджета отдельные главные распорядители средств федерального бюджета и их подведомственные учреждения не обеспечивают исполнение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в части представления на утверждение вышестоящего распорядителя средств федерального бюджета сметы доходов и расходов в течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях. В нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации объем принятых рядом главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета денежных обязательств превышает объемы доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Установлены нарушения порядка проведения конкурсов при размещении г осударственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Так, отдельные главные распорядители средств федерального бюджета заключают государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд без проведения конкурсов, в отдельных государственных контрактах отсутствует обязательное условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем условий конкурса. К конкурсам в ряде случаев допускаются и объявляются победителями организации, не имеющие производственных мощностей и трудовых ресурсов, необходимых для указанных работ. Не составляется конкурсная документация, не публикуется информация о проведении конкурсов, нарушаются сроки опубликования информации о победителях конкурсов. Оплата выполненных работ по государственным контрактам в ряде случаев превышает стоимость работ, предусмотренных контрактами.

Счетной палатой установлены факты несоблюдения Федерального закона «О бухгалтерском учете», нарушений порядка ведения учета и составления бухгалтерской отчетности, искажения отчетных данных бухгалтерского учета и отчетности у главных распорядителей средств федерального бюджета и в подведомственных им учреждениях. Счетной палатой установлены также факты нарушения Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и других.

5.4. Предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации

Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий показывают, что в бюджетном процессе имеется ряд законодательно не решенных вопросов.

В 2006 году, как и в предыдущие годы, Счетная палата в соответствии со статьей 20 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» осуществляла подготовку предложений по совершенствованию бюджетного процесса в Российской Федерации и направляла их палатам Федерального Собрания.

Счетная палата обращала внимание Государственной Думы и Совета Федерации на необходимость:

внесения изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих устранение противоречий между статьей 36 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и статьей 275 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части сроков представления отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год;

внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих создание правовой организации бюджетного процесса в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004 – 2006 годы, обеспечивающих:

а) завершение в полном объеме перехода к новой модели управления государственными финансами на основе программно-целевых методов бюджетного планирования и внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;

б) конкретизацию норм, определяющих структуру и содержание проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, а также документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета;

в) установление перечня приложений к федеральному закону об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год;

г) представление одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета отчетов о результатах деятельности федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, за отчетный финансовый год, а также установление процедуры рассмотрения указанных отчетов в комитетах и комиссиях Государственной Думы;

д) представление одновременно с отчетом Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год информации Минфина России, Федерального казначейства и Росфиннадзора о выявлении и устранении нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, предусмотренных частью четвертой Бюджетного кодекса Российской Федерации;

е) уточнение порядка внесения изменений в сводную бюджетную роспись в части установления перечня оснований для внесения изменений и дополнений в сводную бюджетную роспись при соблюдении ограничений по перемещению бюджетных ассигнований, а также определение понятия и статуса уточненной бюджетной росписи;

ж) установление дополнительного периода для завершения операций по распределению органами Федерального казначейства поступлений текущего финансового года между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и их зачислению в соответствующие бюджеты с отражением этих операций в отчетности об исполнении бюджетов за текущий финансовый год;

з) представление в Государственную Думу перечня объектов и строек для федеральных государственных нужд в составе документов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

и) внесение в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета отчета о выполнении федеральной адресной инвестиционной программы по перечню строек и объектов, включенных в ФАИП;

к) представление в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета отчета Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, как это предусмотрено статьей 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

л) представление одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный год отчета об использовании субвенций и об объемах остатков на счетах субъектов Российской Федерации субвенций, направляемых в виде межбюджетных трансфертов;

внесения изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации:

а) исключающих возможность снижения размера налоговых платежей путем минимизации налоговой базы;

б) обеспечивающих совершенствование порядка исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость, налога на добычу полезных ископаемых;

внесения изменений и дополнений в Таможенный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения своевременного зачисления таможенных платежей в доход федерального бюджета, а также устранения недостатков в применении таможенных режимов, в правовом регулировании других вопросов внешнеэкономической деятельности.

В 2006 году Счетной палатой подготовлены и направлены в Совет Федерации материалы к Докладу Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», содержащие анализ 20 актов законодательства Российской Федерации и предложения по его совершенствованию.

5.5. Состояние государственного финансового контроля и законодательства, регулирующего деятельность Счетной палаты

Сложившаяся практика государственного финансового контроля, накопленный Счетной палатой опыт организации и осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности и ее управлением позволяют сделать вывод о необходимости определения правового статуса внешнего и внутреннего финансового контроля, создания единых правовых и методологических основ целостной системы государственного финансового контроля.

До настоящего времени ни законодательно, ни концептуально не решена проблема разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.

Не решает этой важнейшей задачи и подготовленный Минфином России проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации». Законопроектом в целом предусмотрены позитивные изменения, связанные с совершенствованием бюджетного процесса в Российской Федерации, на необходимость которых неоднократно обращала внимание Счетная палата.

Основным недостатком законопроекта является закрепление концентрации основных полномочий в финансово-экономической сфере в Министерстве финансов Российской Федерации. По сути, один федеральный орган исполнительной власти – Министерство финансов Российской Федерации – разрабатывает стратегию федерального бюджета на среднесрочную перспективу, исполняет федеральный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением.

В связи с этим требует более четкого законодательного регулирования круг бюджетных полномочий и ответственности в бюджетном процессе иных его участников, прежде всего Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации. Полномочия Счетной палаты, являющейся постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему, должны определяться прежде всего Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». В связи с этим статья, регулирующая полномочия Счетной палаты, нуждается в уточнении.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации сохранены положения, предусматривающие, что подведомственная Министерству финансов Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора фактически наделена полномочиями органа внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой, что нарушает конституционный принцип разделения властей. Данная ситуация ведет к дублированию функций, объективно снижает качество контроля за государственными и муниципальными финансами. Полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора не могут быть предметом регулирования Бюджетным кодексом Российской Федерации. В связи с этим Счетная палата полагает необходимым исключить указанную норму из Бюджетного кодекса Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, раздел «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо сформулировать в новой редакции. В данном разделе следует законодательно закрепить понятия внешнего, внутреннего и внутриведомственного финансового контроля, определить соответствующие органы власти, осуществляющие указанные виды контроля. Отсутствие четкого разграничения повышает риск распространения коррупции в органах исполнительной власти.

К органам государственного внешнего финансового контроля, помимо Счетной палаты, необходимо отнести и контрольные органы, создаваемые законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов.

Необходимо установить, что органы государственного внутреннего финансового контроля осуществляют свои полномочия в системе органов исполнительной власти, отнести к ним Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также определить, что внутриведомственный финансовый контроль осуществляют подразделения органов исполнительной власти.

Требуют законодательного закрепления правовой статус контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, их полномочия и выполняемые функции. Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет за законодательными органами субъектов Российской Федерации право формировать и определять правовой статус создаваемых контрольных органов, что и приводит к многообразию способов правового регулирования в данной сфере. Так, в настоящее время две трети контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации являются самостоятельными, одна треть входит в состав законодательных органов. В некоторых субъектах Российской Федерации контрольно-счетные органы не являются полноправными участниками бюджетного процесса, их роль сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Отсутствие единообразия в правовом регулировании статуса и полномочий органов внешнего финансового контроля не раз приводило к оспариванию органами прокуратуры законов субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, трудностям при организации взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с федеральными контрольными и правоохранительными органами.

Необходимость обеспечения единства правовых основ организации и деятельности органов внешнего финансового контроля диктуется также задачами, стоящими перед ними в связи с реформированием бюджетного процесса в Российской Федерации, переходом к бюджетированию, ориентированному на результат.

Счетная палата полагает необходимым усилить Бюджетный кодекс Российской Федерации более четкими положениями о праве Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов других уровней, Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за формированием и исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Необходимо уточнить определения предварительного, текущего и последующего контроля.

В целях дальнейшего совершенствования и повышения эффективности государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов необходимо дальнейшее совершенствование законодательства о Счетной палате.

Вместе с тем с 2000 года не рассмотрен внесенный Президентом Российской Федерации законопроект о территориальных (региональных, окружных) подразделениях аппарата Счетной палаты. В результате Счетная палата остается едва ли не единственным государственным органом, осуществляющим контрольные полномочия на территории всей Российской Федерации и не имеющим своих подразделений в федеральных округах.

Требуется внесение изменений в статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации в части предоставления права доступа соответствующих должностных лиц Счетной палаты к сведениям, составляющим налоговую тайну.

Государственной Думой принят в первом чтении имеющий принципиальное значение для Счетной палаты проект федерального закона о внесении дополнений в статью 30 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», предусматривающего осуществление проверок финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты только по решению палат Федерального Собрания Российской Федерации. Данный механизм в наибольшей степени отвечает статусу Счетной палаты как конституционного органа внешнего государственного финансового контроля и исключает возможность проверки ее деятельности федеральным органом исполнительной власти. Предполагается, что порядок проверки деятельности Счетной палаты будет определять та ветвь власти, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации ее и формирует, а не органы, являющиеся одновременно основными объектами контроля со стороны Счетной палаты. Необходимо ускорить принятие указанного законопроекта.

Одной из задач Счетной палаты является финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Однако в законодательных актах, регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации не установлен механизм реализации указанной выше задачи Счетной палаты. В результате в Счетную палату направляются, как правило, только проекты федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Другие проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных программ, документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и государственных финансов в целом, направляются в Счетную палату эпизодически.

До настоящего времени в Уголовный кодекс Российской Федерации не внесена поправка в части ответственности лиц, «выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации», в результате не устранена коллизия между используемым в Кодексе понятием «лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации» и понятием «должностное лицо», применяемым в статье 13 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и некоторых статьях Уголовного кодекса Российской Федерации, в том числе в статье 287.

Нуждается в совершенствовании Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за финансовые правонарушения. В ряде статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривается право инспекторов Счетной палаты составлять протоколы об административных правонарушениях, однако механизм рассмотрения этих протоколов несовершенен. В связи с этим нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в существующем виде сотрудниками Счетной палаты не применяются.

Не урегулирован вопрос о правовом статусе инспектора Счетной палаты. В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации отсутствует норма, относящая должность инспектора к категориям лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, тогда как Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» предусмотрено, что инспектор Счетной палаты при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия Коллегии Счетной палаты. При этом в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» действующие на территории Российской Федерации федеральные законы и иные нормативные правовые акты, связанные с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, подлежат приведению в соответствие с ним. В этой связи указанные выше положения Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» вступают в противоречие с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и соответственно не могут применяться, что, в свою очередь, ведет к правовой незащищенности инспекторов Счетной палаты во время исполнения ими служебных обязанностей.

Необходимо законодательно упорядочить выделение средств на содержание Счетной палаты. В настоящее время в этом вопросе Счетная палата полностью зависит от подконтрольного ей органа – Минфина России.

Внесение предлагаемых изменений и дополнений в действующее законодательство позволило бы повысить эффективность работы Счетной палаты.

5.6. Деятельность Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты

Основным содержанием деятельности Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты (далее также – Совет) в 2006 году являлось развитие и совершенствование экспертно-аналитической работы, проводимой в деловом взаимодействии со всеми направлениями деятельности Счетной палаты, Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации и Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты. Члены Совета работали в тесном контакте с Экспертным управлением Президента Российской Федерации, Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой, членами Совета Федерации, экспертными советами комитетов Государственной Думы и депутатами Государственной Думы.

Экспертно-консультативный совет принял практическое участие в подготовке юбилейных мероприятий, посвященных 350-летию государственного финансового контроля в России.

Мероприятия плана работы Экспертно-консультативного совета на 2006 год проведены, все рабочие группы и межведомственные комиссии Совета завершили работу по подготовке экспертных заключений по поручениям Председателя Совета и в инициативном порядке. Члены Совета приняли участие в работе всех научно-практических конференций и иных мероприятий, проводимых Счетной палатой, Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации. В целях выполнения распоряжения Председателя Счетной палаты от 3 июля 2006 г. № 121-р Совет принял участие в работе по мониторингу и оценке эффективности размещения и использования средств Стабилизационного фонда.

В 2006 году продолжался выпуск бюллетеня Совета «Финансовый эксперт», были подготовлены номера, посвященные информации о деятельности Совета за пятилетие его работы, перспективам развития аквакультуры в России и состоянию физической культуры и спорта в стране. В этой работе принимали активное участие аудиторы Счетной палаты. В бюллетене публиковались аналитические материалы сотрудников Счетной палаты.

При поддержке Совета совершенствовалась деятельность издательского дома «Финансовый контроль». На страницах одноименного журнала постоянно публикуются статьи сотрудников Счетной палаты.

Совет широко сотрудничает с различными организациями по вопросам финансово-экономического, информационного характера, в том числе по вопросам деятельности журнала «Финансовый контроль» и бюллетеня «Финансовый эксперт».

Важной составляющей повседневной работы Совета является издательская деятельность. Совместно с издательским домом «Финансовый контроль» Совет в 2006 году издавал книги по проблематике государственного финансового контроля при участии сотрудников Счетной палаты.

Совет продолжал активно сотрудничать с телевизионным сатирическим журналом «Фитиль», который прочно занял свое место в сетке вещания канала «Россия», уже имеет широкую телеаудиторию и способствует повышению информированности россиян о деятельности Счетной палаты.

При содействии Совета информационное агентство «ФК-Новости» публикует ежедневную ленту информационных сообщений по всей стране в режиме реального времени, оказывает информационную поддержку контрольно-счетным палатам субъектов Российской Федерации . Агентство насчитывает свыше 2,5 тыс. пользователей в Российской Федерации и за рубежом. Среди них представители высших эшелонов власти, руководители федеральных и региональных органов исполнительной власти, работники органов государственного финансового контроля, средства массовой информации.

В 2006 году Экспертно-консультативный совет совместно с Ассоциацией российских банков, Ассоциацией региональных банков России, Финансовой академией при Правительстве Российской Федерации, издательским домом «Финансовый контроль» и журналом «Банковское право» участвовал в проведении ежегодного общественного конкурса на звание «Лучший банкир России». Были подведены итоги конкурса за 2005 год, в апреле 2006 года определены его победители.