9. Выводы и предложения

9.1. В отчетный период Счетной палатой обеспечена реализация целей и задач, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

9.2. Вместе с тем развитие налогового и бюджетного законодательства страны требуют дальнейшего совершенствования форм и методов деятельности Счетной палаты, использования опыта, накопленного в прошедшие годы, поиска и задействования всех имеющихся резервов повышения качества контрольной и экспертно-аналитической работы.

Необходимо продолжить работу по укреплению и развитию единой системы контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, дальнейшему укреплению единства бюджетной системы Российской Федерации и системы государственного и муниципального финансового контроля на всех ее уровнях, совершенствованию научно-исследовательского, правового и методологического обеспечения государственного и муниципального финансового контроля.

9.3. Сложившиеся правовые условия позволяли Счетной палате выполнять возложенные на нее задачи.

Однако внесение предлагаемых Счетной палатой изменений и дополнений в действующее законодательство позволило бы в большей степени реализовать ее потенциал как постоянно действующего органа государственного финансового контроля.

Правовая база обеспечения деятельности Счетной палаты, недостатки которой снижают эффективность не только ее контрольной работы, но и всей предусмотренной действующим законодательством системы контролирующих и правоохранительных органов, осуществляющих контроль и надзор за использованием бюджетных средств и государственной собственности, нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Особое внимание необходимо уделить внесению изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» в части:

создания территориальных органов аппарата Счетной палаты в федеральных округах в целях обеспечения повышения эффективности контроля за использованием государственной собственности и выделяемых субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям бюджетных средств, сокращения расходов, связанных с командированием инспекторского состава аппарата Счетной палаты на места проведения контрольных мероприятий;

установления нового порядка назначения аудиторов Счетной палаты, согласно которому их кандидатуры для утверждения соответствующими палатами Федерального Собрания Российской Федерации вносит Президент Российской Федерации, что позволит обеспечить соответствие кандидатов требованиям, предъявляемым к аудиторам Счетной палаты;

осуществления проверок использования Счетной палатой средств федерального бюджета только по решению Президента Российской Федерации или палат Федерального Собрания Российской Федерации. Данный механизм в наибольшей степени отвечает статусу Счетной палаты как конституционного органа внешнего государственного финансового контроля и исключает возможность проверки ее деятельности федеральным органом исполнительной власти;

установления порядка рассмотрения и утверждения объемов финансирования расходов на обеспечение деятельности Счетной палаты, при котором бюджетные проектировки Счетной палаты утверждаются непосредственно Государственной Думой и направляются в Правительство Российской Федерации для включения в проект федерального закона о федеральном бюджете.

В связи с рассмотрением Государственной Думой проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации», предусматривающего сокращение сроков подготовки заключения Счетной палаты по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год по сравнению с действующим порядком и подготовку заключений Счетной палаты по всем главным распорядителям средств федерального бюджета, потребуются дополнительные расходы из федерального бюджета в части финансирования контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты.

9.4. Деятельность органов государственного финансового контроля в Российской Федерации не носит системного и достаточно скоординированного характера, имеют место дублирование функций и несогласованность их действий.

Счетная палата полагает необходимым исключить из Бюджетного кодекса Российской Федерации нормы, предусматривающие, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. В соответствии с этими нормами Росфиннадзор фактически наделяется полномочиями органа внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой, что нарушает конституционный принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации). Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как федеральный орган исполнительной власти, подведомственный Министерству финансов Российской Федерации, является органом государственного внутреннего финансового контроля и должна осуществлять свои полномочия лишь в системе органов исполнительной власти. В целом полномочия указанной службы не могут быть предметом регулирования Бюджетного кодекса Российской Федерации. Они должны регулироваться законодательством о Правительстве Российской Федерации и актами самого Правительства Российской Федерации.

При дальнейшей работе по уточнению Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо сформулировать в новой редакции раздел «Государственный и муниципальный финансовый контроль», законодательно закрепив в нем понятия внешнего, внутреннего и внутриведомственного финансового контроля, определив соответствующие органы власти, осуществляющие указанные виды контроля.

В целях повышения результативности использования ассигнований и усиления государственного внешнего финансового контроля следует установить в Бюджетном кодексе Российской Федерации, что руководители главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств несут персональную ответственность за их нецелевое и нерезультативное использование, а также за другие нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

9.5. Требует дальнейшего совершенствования методологическое и научно-исследовательское обеспечение Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты. Необходимо также продолжить работу по дальнейшему совершенствованию информационно-технологического обеспечения деятельности Счетной палаты.

На основе обобщения уже проделанной работы и реализации принятых Коллегией Счетной палаты решений необходимо обеспечить дальнейшее формирование и развитие системы стандартов внешнего финансового контроля.

Особое внимание следует уделить совершенствованию и внедрению методологического инструментария осуществления аудита эффективности и стратегического аудита.

9.6. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой в 2006 году, позволяют сделать следующие выводы об основных тенденциях и проблемах развития экономики, бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации.

9.6.1. Макроэкономические условия исполнения федерального бюджета в 2006 году свидетельствуют о снижении качества экономического роста в условиях укрепления национальной валюты и опережающего роста импорта товаров над ростом экспорта и производства отечественной промышленной продукции, сохранении существенного роста цен на социально значимые виды продовольственных товаров для низкодоходных групп населения и удержании высокого уровня инфляции.

9.6.2. Несмотря на некоторое снижение, сумма совокупной задолженности по налоговым и таможенным платежам, включая пени и штрафы, в бюджетную систему Российской Федерации остается значительной, и по состоянию на 1 января 2007 года она составила 1 582,7 млрд. рублей, или 5,9 % объема ВВП за 2006 год.

9.6.3. Существенными резервами дополнительных поступлений в федеральный бюджет и снижения остающейся значительной задолженности по налоговым и иным обязательным платежам являются совершенствование налогового и таможенного законодательства, повышение уровня администрирования платежей, усиление налогового контроля в сфере использования механизмов трансфертного ценообразования, принятие эффективных мер по предотвращению неправомерного возмещения налога на добавленную стоимость организациям-экспортерам, создание действенной системы управления федеральной собственностью.

9.6.4. Мероприятия по реализации приоритетных национальных проектов в 2006 году в целом были обеспечены бюджетным финансированием. Однако как на стадии бюджетного планирования, так и при реализации самих проектов выявились определенные недостатки. В частности, несвоевременно приняты необходимые нормативные правовые акты, не были определены индикаторы результатов, которые будут достигнуты в ходе реализации указанных проектов.

9.6.5. Требует дальнейшего совершенствования система управления государственными финансами.

Остатки средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2007 года без учета совокупного объема средств Стабилизационного фонда в рублевом эквиваленте (2 346,9 млрд. рублей) составили 834 млрд. рублей и увеличились по сравнению с 1 января 2006 года на 321,2 млрд. рублей, или на 62,6 %. В течение 2006 года увеличивались остатки объемов финансирования на лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в органах Федерального казначейства.

Наряду с сокращением государственного внешнего долга растет внешняя задолженность российских корпоративных структур. По данным Банка России, совокупный внешний долг Российской Федерации на 1 октября 2006 года, включающий государственный внешний долг Российской Федерации и внешнюю задолженность российских корпоративных структур, составил 268,6 млрд. долларов США (27,4 % ВВП за 2006 год) и увеличился по сравнению с 1 января 2006 года на 11,2 млрд. долларов США, или на 4,4 % ( 257,4 млрд. долларов США).

9.6.6.  На протяжении ряда лет формирование и исполнение федерального закона о федеральном бюджете осуществляется не в полном соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных актов законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, необходимые для реализации федеральных законов о федеральном бюджете, принимаются несвоевременно.

9.7. В целях совершенствования налогового законодательства, бюджетного процесса и обеспечения большей прозрачности при формировании и исполнении федерального бюджета Счетная палата полагает целесообразным:

ускорить принятие проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» с учетом замечаний и предложений Счетной палаты, изложенных в заключении на указанный законопроект;

завершить в полном объеме переход к новой модели управления государственными финансами на основе программно-целевых методов бюджетного планирования и внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;

уточнить статьи Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующие основания для признания лиц взаимозависимыми, а также регулирующие принципы определения цены товаров (работ, услуг) при налогообложении;

совершенствовать порядок исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость;

в среднесрочной перспективе внести изменения в законодательство Российской Федерации в части изменения порога и шага регрессии при начислении и уплате единого социального налога в связи с систематическим дефицитом средств Пенсионного фонда Российской Федерации, а также со сложной демографической ситуацией в стране;

принять меры по обеспечению ведения реестра федерального имущества в полном объеме, введения в эксплуатацию публичного реестра государственной недвижимости;

обеспечить введение в эксплуатацию реестра показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности;

принять меры по обеспечению равномерности кассовых расходов федерального бюджета в течение финансового года;

осуществить меры, направленные на принятие в начале финансового года нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации федерального закона о федеральном бюджете;

обеспечить своевременное финансирование и уточнить отдельные параметры и механизмы реализации приоритетных национальных проектов в целях повышения их эффективности;

принять меры по совершенствованию качества разработки и реализации федеральных целевых программ;

обеспечить эффективное использование и управление средствами Стабилизационного фонда, а также разделение средств Стабилизационного фонда на резервную часть и Фонд будущих поколений;

обеспечить практическую реализацию Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации.