5. Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты

В отчетный период экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты осуществлялась по всем направлениям деятельности Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты, в соответствии с планом работы, утвержденным Коллегией Счетной палаты. Всего было проведено 48 экспертно-аналитических мероприятий, что в 1,3 раза больше, чем в 2006 году.

Значительный вклад в результаты экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты внесли Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИ СП), Центр ситуационного анализа Счетной палаты Российской Федерации и Экспертно-консультативный Совет при Председателе Счетной палаты Российской Федерации. Научные исследования и экспертно-аналитические материалы этих организаций были положены в основу большинства экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой.

Результаты анализа наиболее острых социально-экономических проблем рассматривались на Коллегии Счетной палаты, и материалы по ним направлялись в установленном порядке в палаты Федерального Собрания Российской Федерации. О наиболее важных проблемах докладывалось Президенту Российской Федерации, направлялись информационные письма Председателю Правительства Российской Федерации.

В 2007 году были подготовлены аналитические материалы по таким актуальным проблемам, как:

анализ государственного внутреннего долга Российской Федерации;

эффективность государственного управления лесными ресурсами Российской Федерации в 2004 - 2006 годах;

правоприменительная практика учета и оценки нематериальных активов в составе имущественных комплексов органов государственной власти, федеральных государственных учреждений и предприятий, а также в хозяйственных обществах с государственным участием в 2004 - 2006 годах;

правовое обеспечение владения, пользования и распоряжения земельными участками и отдельные вопросы деятельности государственной власти и местного самоуправления по управлению землей в Российской Федерации;

анализ обеспечения Правительством Российской Федерации финансовых и иных условий, необходимых для хранения и использования музейных коллекций, входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации и находящихся в федеральной собственности;

анализ обеспечения реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2006 году и мониторинг реализации указанного Федерального закона в 2007 году.

5.1.Важнейшие экспертно-аналитические мероприятия

Среди важнейших экспертно-аналитических мероприятий, подготовленных Счетной палатой в 2007 году, следует отметить следующие.

5.1.1. Результаты экспертно-аналитического мероприятия "Подготовка аналитической записки по эффективности действующей системы взимания акцизов на спирт этиловый, алкогольную и спиртсодержащую продукцию в 2005 - 2006 годах и истекший период 2007 года" показали, что положение, сложившиеся в данной отрасли, не улучшается. Отсутствует эффективный государственный контроль за процессами, происходящими на алкогольном рынке.

Объемы легально отражаемой реализации водки и ликероводочных изделий на протяжении 3 последних лет не превышают 137 млн. дал. в год, а по итогам 2006 года составили всего 117,6 млн. дал., что на 11,6 % ниже объемов 2005 года. При этом, по данным Росстата, среднегодовой объем реализации алкогольной продукции через розничную сеть в 2006 году составляет порядка 212,2 млн. дал. Это означает, что около 50 % в общем объеме рынка приходится на нелегальную продукцию, в связи с чем бюджетная система Российской Федерации теряет более 45 - 55 млрд. рублей ежегодно.

5.1.2. Экспертно-аналитическое мероприятие "Эффективность использования квот на вылов водных биоресурсов, выделенных в 2004 - 2005 годах Российской Федерации и Королевству Норвегия в соответствии с решениями Смешанной Российско-Норвежской комиссии" показало, что в проверяемый период контроль за деятельностью российских рыбохозяйственных организаций осуществляли 30 контролирующих и надзорных организаций. В то же время действующий порядок таможенного оформления не обеспечивал подтверждения законности вылова водных биологических ресурсов. Основная их часть, вылавливаемая российскими и арендованными российскими лицами судами за пределами территориальных вод страны, реализовывалась за рубежом без захода на таможенную территорию Российской Федерации, минуя таможенное оформление и, следовательно, бесконтрольно.

Совместное заседание коллегий Счетной палаты и Управления Генерального аудитора Королевства Норвегия

Сложившаяся практика фактически способствует развитию инфраструктуры обслуживания российских судов за пределами страны в ущерб развитию российских судостроительных и судоремонтных организаций, снижает поступления налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации. Несмотря на предусмотренные законодательством санкции к правонарушителям, ситуация с незаконной добычей водных биологических ресурсов и другими нарушениями в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов не улучшается.

5.1.3. В аналитической записке "Эффективность государственного управления лесными ресурсами Российской Федерации в 2004 - 2006 годах" отмечается, что в силу низкой степени развития производств по глубокой переработке древесины деятельность лесопромышленного комплекса не отвечает экономическим интересам государства как собственника лесного фонда. Объем поступлений налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации составляет всего 13,3 млрд. рублей. Удельный вес убыточных предприятий в лесозаготовительной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной подотраслях составляет соответственно 56, 45 и 32 % их общего количества.

5.1.4. Результаты экспертно-аналитического мероприятия "Анализ состояния и проблемы бюджетной системы Красноярского края после объединения Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами" показали следующее.

Объединение Красноярского края и автономных округов позволило сформировать условия для ускоренного развития промышленного производства, повышения инвестиционной привлекательности региона и в конечном итоге улучшения качества жизни населения.

В 2005 - 2006 годах доля расходов на реализацию мероприятий федеральных и краевых целевых программ в общем объеме расходов консолидированного бюджета Красноярского края (с учетом автономных округов) увеличилась с 13 % в 2005 году до 16 % в 2006 году. Вместе с тем долгосрочная стратегия развития территории нового субъекта Российской Федерации отсутствует, а основной документ перспективного планирования - программа социально-экономического развития Красноярского края до 2010 года - законодательно не утвержден.

В свою очередь, в автономных округах объемы инвестиций в основной капитал в 2006 году по сравнению с 2005 годом сократились почти на 40 %. Иностранные инвестиции в экономику автономных округов не поступали, а их поступления в экономику Красноярского края сократились почти на 80 %.

5.2. Экспертиза проектов федеральных законов

Одной из основных задач Счетной палаты, определенных статьями 2 и 20 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", является финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с указанной задачей в 2007 году осуществлялась экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов по проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации, а также по другим вопросам, входящим в компетенцию Счетной палаты.

Председатель Счетной палаты С.В.Степашин на пленарном заседании Совета Федерации

В отчетный период Счетной палатой подготовлены Заключение на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года", Доклад Счетной палаты о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет, а также по проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год", Заключение на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов".

По указанным заключениям в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации Председатель Счетной палаты С.В.Степашин выступил с докладами на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Результаты экспертизы и заключения в установленном порядке направлялись в палаты Федерального Собрания Российской Федерации. По особо актуальным вопросам заключения и предложения направлялись Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации.

Обсуждение законопроекта о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в Счетной палате

В 2007 году Счетной палатой подготовлено и направлено в Государственную Думу, Совет Федерации, Правительство Российской Федерации и Минфин России Заключение на проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Подготовлены и направлены в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, другие органы государственной власти заключения Счетной палаты на проекты федеральных законов "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", "О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона "О рекламе", "О внесении изменений в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", "О внесении изменений в статью 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации", "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации", "О развитии малой авиации".

Подготовлено и направлено в Совет Федерации заключение на ряд предложений, направленных на совершенствование бюджетного законодательства и предусматривающих внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Обсуждение законопроекта о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации на заседании Комитета Совета Федерации по бюджету

5.3. Анализ соблюдения законодательства

При подготовке заключений и иных материалов и документов Счетной палатой проводился анализ соблюдения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных актов законодательства Российской Федерации.

В Заключении Счетной палаты на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" отмечено, что структура и содержание законопроекта в основном соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации").

Законопроект содержит 30 статей, что значительно меньше по сравнению с федеральными законами о федеральном бюджете на предыдущие годы. Количество статей сокращено более чем в 4 раза за счет закрепления на постоянной основе в Бюджетном кодексе Российской Федерации ряда норм, ранее включавшихся в федеральные законы о федеральном бюджете. Текстовые статьи законопроекта в основном отражают особенности формирования и исполнения федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года. Тем самым учтены замечания Счетной палаты, высказанные в заключениях на проекты федеральных законов о федеральном бюджете, о необходимости упорядочения структуры и содержания федерального закона о федеральном бюджете.

Вместе с тем из 30 статей законопроекта отдельные нормы двух статей не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

При формировании проекта федерального бюджета не соблюдены нормы 10 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В Заключении Счетной палатой было отмечено, что анализ сложившейся практики подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете, свидетельствует о несвоевременности принятия указанных актов. В связи с этим Счетной палатой предложено установить в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" норму, обязывающую Правительство Российской Федерации принять необходимые для реализации федерального закона о федеральном бюджете нормативные правовые акты не позднее чем через 15 дней со дня его вступления в силу.

В Заключении Счетной палаты по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2006 год отмечено, что в ходе исполнения федерального бюджета ряд главных распорядителей средств федерального бюджета и их подведомственных учреждений не обеспечивают исполнение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в части представления на утверждение вышестоящего распорядителя средств федерального бюджета сметы доходов и расходов в течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях. В нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации объем принятых рядом главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета денежных обязательств превышает объемы доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета нарушаются нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Так, в ряд государственных контрактов не включается условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным контрактом. Установлены нарушения порядка проведения конкурсов при размещении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Не разрабатывается конкурсная документация, не осуществляется предварительный отбор участников конкурсов, не публикуется информация о размещении заказов, проведении конкурсов, нарушаются сроки опубликования информации о победителях конкурсов.

В ходе контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой в 2007 году, установлены также факты несоблюдения Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О бухгалтерском учете" и других законов.

5.4. Состояние государственного финансового контроля и законодательства, регулирующего деятельность Счетной палаты

Сложившаяся практика государственного финансового контроля, накопленный Счетной палатой опыт организации и осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности и ее управлением позволяют сделать вывод о необходимости определения правового статуса внешнего и внутреннего финансового контроля, создания единых правовых и методологических основ целостной системы государственного финансового контроля.

До настоящего времени ни законодательно, ни концептуально не решена проблема разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.

Не решает этой важнейшей задачи и Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Федеральным законом в целом предусмотрены позитивные изменения, связанные с совершенствованием бюджетного процесса в Российской Федерации, на необходимость которых неоднократно обращала внимание Счетная палата. Вместе с тем ряд предложенных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации неприемлемы в части реализации концепции государственного финансового контроля.

Основным недостатком Федерального закона является несбалансированность полномочий в финансово-экономической сфере, особенно в части разработки стратегии федерального бюджета на среднесрочную перспективу, организации исполнения федерального бюджета и осуществления контроля за его исполнением.

Росфиннадзор фактически наделен полномочиями органа внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой, что нарушает конституционный принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации).

Министру финансов Российской Федерации предоставлено право выносить главным распорядителям средств федерального бюджета и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (организации бюджетного процесса). Вместе с тем действующим Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" определено, что федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору.

В 2007 году Счетной палатой подготовлен проект новой редакции раздела "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В проекте определяются понятие внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, принципы организации и осуществления, формы и методы государственного и муниципального финансового контроля, определены система органов государственного и муниципального финансового контроля, правовые основы создания и деятельности указанных органов.

Устанавливается, что государственный и муниципальный внешний финансовый контроль является сферой государственно-правовой деятельности, которая включает контроль формирования и исполнения бюджетов, эффективного использования государственных и муниципальных средств и государственной и муниципальной собственности и других вопросов.

Государственный и муниципальный внутренний финансовый контроль предлагается сосредоточить на текущем и последующем контроле исполнения бюджетов в системе органов исполнительной власти и местных администрациях.

По мнению Счетной палаты, одним из основных принципов организации финансового контроля должна быть скоординированность действий органов государственного и муниципального финансового контроля в целях исключения дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного и муниципального финансового контроля на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления.

В проекте закрепляется понятие системы органов государственного и муниципального финансового контроля. К органам внешнего финансового контроля отнесены Счетная палата и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. К органам внутреннего финансового контроля отнесены федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (местные администрации).

В проекте раздела определяется статус контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, содержатся нормы о статусе органов муниципального внешнего финансового контроля, а также содержатся положения о нормативном и методическом обеспечении деятельности по осуществлению внешнего финансового контроля.

В целях дальнейшего совершенствования законодательного регулирования государственного финансового контроля необходима подготовка комплексных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Для дальнейшего совершенствования и повышения эффективности государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов необходимо дальнейшее совершенствование законодательства о Счетной палате.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" одной из основных задач Счетной палаты является определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Статьей 12 установлено, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы.

В этой связи особое внимание требуется уделить осуществлению Счетной палатой контроля за тем, насколько эффективно используются создаваемыми (шесть из которых создано в 2007 году) государственными корпорациями средства федерального бюджета и переданная в виде имущественного взноса государственная собственность и будет ли их использование направлено на достижение поставленных целей. Вместе с тем в федеральных законах, на основании которых созданы государственные корпорации, не закреплен механизм реализации указанной выше задачи Счетной палаты.

Для реализации этой задачи в 2007 году принят ряд мер. Счетной палатой направлено обращение Президенту Российской Федерации В.В.Путину, в котором предложен порядок по осуществлению Счетной палатой контрольных полномочий в отношении средств федерального бюджета и государственных ресурсов, направляемых на организацию и проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, предложено осуществлять контрольные мероприятия во взаимодействии с Контрольным управлением Президента Российской Федерации. На указанное обращение получено согласие Президента Российской Федерации (от 26 июля 2007 г. Пр-1385).

Подготовлено и направлено в Правительство Российской Федерации письмо о целесообразности рассмотрения вопроса о возможности внесения соответствующих изменений в законодательные акты Российской Федерации, определяющих порядок осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью государственных корпораций со стороны Счетной палаты.

Одной из задач Счетной палаты является финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Однако в законодательных актах, регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации не закреплен механизм реализации указанной выше задачи Счетной палаты. В результате в Счетную палату направляются, как правило, только проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов. Другие проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных программ, документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и государственных финансов в целом, направляются в Счетную палату эпизодически.

Необходимо рассмотрение вопроса о территориальных (региональных, окружных) подразделениях аппарата Счетной палаты.

Требуется также законодательное решение о внесении изменений в статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации в части предоставления права доступа соответствующих должностных лиц Счетной палаты к сведениям, составляющим налоговую тайну.

До настоящего времени в Уголовный кодекс Российской Федерации не внесена поправка в части ответственности лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, в результате не устранена коллизия между используемым в этом нормативном акте понятием "лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации" и понятием "должностное лицо", применяемым в статье 13 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и некоторых статьях Уголовного кодекса Российской Федерации, в том числе в статье 287.

Нуждается в совершенствовании Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за финансовые правонарушения. В ряде статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривается право инспекторов Счетной палаты составлять протоколы об административных правонарушениях, однако механизм рассмотрения этих протоколов несовершенен. В связи с этим нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в существующем виде сотрудниками Счетной палаты не применяются.

Не урегулирован вопрос о правовом статусе инспектора Счетной палаты. В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации отсутствует норма, относящая должность инспектора к лицам, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, тогда как Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" предусмотрено, что инспектор Счетной палаты при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия Коллегии Счетной палаты. При этом в соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" действующие на территории Российской Федерации федеральные законы и иные нормативные правовые акты, связанные с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, подлежат приведению в соответствие с ним. В этой связи указанные выше положения Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" вступают в противоречие с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и, соответственно, не могут применяться, что, в свою очередь, ведет к правовой незащищенности инспекторов Счетной палаты во время выполнения ими служебных обязанностей.

Необходимо законодательное упорядочение выделения средств на содержание Счетной палаты. В настоящее время в этом вопросе Счетная палата полностью зависит от подконтрольного ей органа - Минфина России.

Внесение предлагаемых изменений и дополнений в действующее законодательство позволило бы повысить эффективность работы Счетной палаты.