9. Выводы и предложения

9.1.   В отчетный период Счетной палатой обеспечена реализация целей и задач, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.

9.2. Развитие бюджетного законодательства страны, мобилизация механизмов частно-государственного партнерства на реализацию крупнейших инвестиционных и инновационных проектов требуют дальнейшего совершенствования правового регулирования деятельности Счетной палаты, а от самой Счетной палаты - форм и методов контроля на основании использования опыта, накопленного в прошедшие годы, поиска и использования всех имеющихся резервов повышения качества контрольной и экспертно-аналитической работы.

Необходимо продолжить работу по дальнейшему укреплению и развитию единой системы контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, совершенствованию научно-исследовательского, правового и методологического обеспечения государственного и муниципального финансового контроля.

9.3. Правовое обеспечение деятельности Счетной палаты позволяло выполнять возложенные на нее задачи.

Однако внесение предлагаемых Счетной палатой изменений и дополнений в действующее законодательство позволило бы в большей степени реализовать ее потенциал как постоянно действующего органа государственного финансового контроля.

Правовое обеспечение деятельности Счетной палаты, недостатки которого снижают эффективность не только ее контрольной работы, но и всей предусмотренной действующим законодательством системы контролирующих и правоохранительных органов, осуществляющих контроль и надзор за использованием бюджетных средств и государственной собственности, нуждается в дальнейшем совершенствовании.

В целях обеспечения повышения эффективности контроля за использованием государственной собственности и выделяемых субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям бюджетных средств необходимы изменения в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" в части создания территориальных (региональных, окружных) подразделений аппарата Счетной палаты.

Особое внимание требуется уделить осуществлению Счетной палатой контроля за деятельностью государственных корпораций в части определения эффективности и целесообразности использования средств федерального бюджета и переданной в виде имущественного взноса государственной собственности. Такой контроль Счетная палата может осуществлять в соответствии с положениями Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". В соответствии со статьей 2 закона одной из основных задач Счетной палаты является определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Статьей 12 установлено, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы.

Вместе с тем в федеральных законах, на основании которых создаются государственные корпорации, не закреплен механизм реализации указанной выше задачи Счетной палаты. В этой связи требуется рассмотрение вопроса о возможности внесения в законодательные акты Российской Федерации изменений, определяющих порядок осуществления Счетной палатой контроля за деятельностью государственных корпораций.

9.4. Сложившаяся практика государственного финансового контроля позволяет сделать вывод о необходимости определения правового статуса внешнего и внутреннего финансового контроля, создания единых правовых и методологических основ целостной системы государственного финансового контроля.

До настоящего времени ни законодательно, ни концептуально не решена проблема разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.

Не решает этой важнейшей задачи и Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Его основным недостатком является несбалансированность полномочий в финансово-экономической сфере, особенно в части разработки стратегии федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на среднесрочную перспективу, организации исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также осуществления контроля за их исполнением.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора фактически наделена полномочиями органа внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой, что нарушает конституционный принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации).

Министру финансов Российской Федерации предоставлено право выносить главным распорядителям средств федерального бюджета и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (организации бюджетного процесса). Вместе с тем действующим Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" определено, что федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору.

Необходима подготовка новой редакции раздела IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющего понятия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, принципы организации и осуществления, формы и методы, систему органов государственного и муниципального финансового контроля, правовые основы создания и деятельности указанных органов.

В целях дальнейшего совершенствования законодательного регулирования государственного финансового контроля необходимо внесение комплексных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

9.5. Требует дальнейшего совершенствования методологическое и научно-исследовательское обеспечение Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты, Экспертным советом и Центром ситуационного анализа Счетной палаты контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты.

Необходимо также продолжить работу по дальнейшему совершенствованию информационно-технологического и информационного обеспечения деятельности Счетной палаты, а также формированию и развитию системы стандартов внешнего финансового контроля.

Особое внимание следует уделить совершенствованию и внедрению методологического инструментария осуществления аудита эффективности и стратегического аудита.

9.6. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой в 2007 году, позволяют сделать следующие выводы об основных тенденциях и проблемах развития экономики, бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации.

9.6.1. Макроэкономические условия исполнения федерального бюджета в 2007 году характеризовались благоприятной ценовой конъюнктурой мировых рынков для основных товаров российского экспорта, высоким уровнем инфляции, продолжением укрепления национальной валюты и ростом международных резервов.

Сравнительный анализ динамики макроэкономических показателей, сложившейся за 2000 - 2007 годы, показывает их существенное отклонение от прогнозных значений: в частности, фактические данные номинального объема ВВП, темпа роста ВВП и уровня инфляции практически ежегодно оказываются выше прогнозируемых показателей.

В течение ряда лет федеральными законами о внесении изменений в федеральный бюджет, принимаемыми в конце года, поступление доходов в федеральный бюджет уточнялось. Вместе с тем фактическое исполнение доходной части федерального бюджета, как правило, превышает установленные показатели с учетом изменений и дополнений. Показатели анализа исполнения доходной части федерального бюджета характеризуются неравномерным поступлением доходов в федеральный бюджет. Все это свидетельствует о неточности прогнозирования показателей доходной части федерального бюджета.

В проекте трехлетнего федерального бюджета не удалось в полной мере обеспечить четкую увязку планируемых бюджетных ассигнований и результатов их использования в соответствии с принятыми приоритетами и стратегией, в частности, не разработаны критерии и методики определения степени эффективности достижения поставленных целей и решения задач.

9.6.2. По-прежнему наблюдается тенденция роста остатков средств федерального бюджета на начало года. Так, по состоянию на 1 января 2007 года они составили 801,8 млрд. рублей и по состоянию на 1 января 2008 года - 1 046,1 млрд. рублей (без учета средств Стабилизационного фонда.

9.6.3. За последние годы расходы федерального бюджета ни разу не были исполнены в объеме утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год назначений.

Определенное влияние на недовыполнение расходов оказывает практика не полного распределения главными распорядителями бюджетных средств подведомственным учреждениям доведенных объемов финансирования.

Продолжается неравномерность среднемесячных кассовых расходов федерального бюджета. Кассовые расходы в ноябре 2007 года были выше среднемесячных кассовых расходов федерального бюджета на 97,7 %, в декабре - на 81,8 %, а в январе ниже на 56,2 %. В связи с неравномерностью расходования бюджетных средств в течение года значительный объем средств федерального бюджета был использован в IV квартале 2007 года (2 505,2 млрд. рублей, или 38,4 % годового бюджетного назначения), что оказало существенное влияние на эффективность использования средств федерального бюджета в 2007 году.

9.6.4. Вызывает тревогу ход реализации ФЦП. Так, на финансирование ФЦП "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)" в 2007 году из федерального бюджета направлено только около 14 % годовых бюджетных назначений.

9.6.5. В 2007 году исполнение расходов по реализации ПНП отставало от среднего уровня исполнения расходов федерального бюджета на 9,1 процентного пункта. Неосвоенными остались около 47 млрд. рублей, или 17,7 % общего объема средств, предусмотренных на реализацию ПНП, что в 1,6 раза больше средств, не освоенных в 2006 году (29,2 млрд. рублей). При этом наибольший объем неосвоенных средств отмечается по ПНП "Здоровье", что связано в основном с поздним принятием нормативных правовых актов и несвоевременным проведением конкурсных процедур по закупке медицинских препаратов и оборудования.

9.6.6. Внешний долг Российской Федерации продолжает расти за счет увеличения корпоративного долга. Негативная тенденция увеличения корпоративного долга наблюдается на фоне роста остатков на счетах по учету средств федерального бюджета и международных резервов Российской Федерации, что свидетельствует о низком качестве управления государственными финансами.

9.7. В целях совершенствования налогового законодательства, бюджетного процесса и обеспечения большей прозрачности при формировании и исполнении федерального бюджета Счетная палата полагает целесообразным:

подготовку и принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", предусматривающего изложение в новой редакции раздела IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации;

подготовку и внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушения бюджетного законодательства;

внесение изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, исключающих возможность снижения размера налоговых платежей путем минимизации налоговой базы;

совершенствование порядка исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость, налога на добычу полезных ископаемых;

внесение изменений и дополнений в Таможенный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения своевременного зачисления таможенных платежей в доход федерального бюджета;

принять меры по обеспечению равномерности кассовых расходов федерального бюджета в течение финансового года;

осуществить меры, направленные на принятие в начале финансового года нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

принять меры по повышению качества макроэкономического прогнозирования;

принять меры по совершенствованию качества разработки и реализации федеральных целевых программ, обеспечить эффективное и прозрачное использование бюджетных расходов инвестиционной направленности;

принять меры по повышению результативности использовании бюджетных расходов;

обеспечить эффективное использование и прозрачное управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;

обеспечить практическую реализацию Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации.

Председатель Счетной палаты Российской Федерации   С.В.Степашин