Счетная палата Российской Федерации

8.1. Взаимоотношения федерального бюджета
с бюджетами других уровней бюджетной системы

Основные выводы подраздела

8.1.1. Формирование межбюджетных отношений в 2007 году осуществляется в условиях, когда в основном завершено разграничение полномочий между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. В ходе проводимой реформы межбюджетных отношений расширен круг собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и делегированных им полномочий с предоставлением субвенций и субсидий из федерального бюджета.

Законодательно установленные разграничения расходных обязательств и доходных источников направлены на улучшение сбалансированности региональных бюджетов и повышение прозрачности и объективности системы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р, предусматривает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений, направленных на создание условий укрепления финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

В 2007 году в рамках указанной Концепции предусматривается решение задач по совершенствованию финансовых взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с целью обеспечения финансовыми средствами выполнения расходных обязательств регионов в полном объеме, использованию в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами Российской Федерации собственной доходной базы и повышению качества управления региональными финансами и совершенствования порядка предоставления инвестиционной поддержки регионов.

8.1.2. При формировании проекта федерального бюджета на 2007 год учтено распределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с федеральными законами:

от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»;

от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ);

от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ).

Передача дополнительных федеральных расходных полномочий в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ на уровень субъектов Российской Федерации возможно потребует от регионов также дополнительных расходов на администрирование, связанных с исполнением этих полномочий.

На формирование расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будет оказывать планируемая на 2007 год индексация установленного минимального уровня заработной платы.

8.1.3. В 2007 году продолжится формирование собственных бюджетов вновь образованных муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Реализация реформы местного самоуправления в 2007 году также повлечет за собой рост расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с необходимостью финансирования создания новой, двухуровневой системы управления, перераспределением доходных источников и расходных полномочий между региональным, районным и поселенческим уровнями, а также необходимостью увеличения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов.

Тем более, как показывают экспертные оценки, у большинства субъектов Российской Федерации собственные доходы местных бюджетов (без межбюджетных трансфертов) могут обеспечить не более 50 % их расходных обязательств.

Потребуются дополнительные средства и от Российской Федерации на оказание финансовой и методологической поддержки субъектов Российской Федерации.

8.1.4. В ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ возникают проблемы, связанные с противоречиями в действующем федеральном законодательстве.

Так, согласно статьям 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения, муниципального района и городского округа относятся установление изменения и отмена местных сборов. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах)» местные сборы отменены.

Статьей 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определено, что органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования, а в соответствии со статьей 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией.

Не находят окончательного решения вопросы, связанные с реализацией ряда полномочий, переданных на муниципальный уровень (по обеспечению пожарной безопасности, по осуществлению первичного воинского учета в населенных пунктах, на территориях которых отсутствуют военные комиссариаты). Основными проблемами являются нечеткость в определении полномочий и недостаток средств в бюджетах муниципальных образований на их осуществление, что не позволяет эффективно и в полном объеме выполнять возложенные на муниципальные образования функции.

Муниципальные образования также вынуждены осуществлять отдельные функции, не входящие в число переданных им полномочий, в частности по оформлению паспортов, гражданства и другим вопросам, связанным с работой паспортно-визовых служб. Указанные полномочия муниципальные образования вынуждены осуществлять при недостатке финансовых средств и отсутствии квалифицированных кадров.

8.1.5. В прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2007 год доходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации с учетом ассигнований, направляемых из федерального бюджета (далее – межбюджетные трансферты), предусматриваются в объеме 4335,5 млрд. рублей и по сравнению с утвержденными доходами на текущий финансовый год увеличатся на 42,8 %. Объем доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в следующем финансовом году составит 13,9 % ВВП, что выше на 1,4 процентного пункта этого показателя 2006 года, рассчитанного исходя из утвержденных доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации, и прогнозируемого объема ВВП.

Без учета межбюджетных трансфертов доходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 2007 году проектируются на уровне 3558,3 млрд. рублей, что на 39,8 % больше, чем в 2006 году, и составят 11,4 % ВВП, или на 1 процентный пункт выше этого показателя текущего финансового года. В общем объеме доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации доходы, сформированные за счет собственных доходных источников, составят в 2007 году 82,1 % против 83,8 % в 2006 году и 85,8 % в 2005 году.

Увеличение доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации обусловлено, главным образом, ростом налоговых поступлений (налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, налога на имущество организаций). В целом объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации увеличится в 2007 году на 49,8 % по сравнению с 2006 годом, а их доля в общем объеме поступлений доходов за счет собственных источников – до 92,4 % против 86,3 % в 2006 году.

Однако следует отметить, что в соответствии с прогнозом консолидированного бюджета Российской Федерации на 2007 год поступления от региональных и местных налогов составят всего 13,8 % общих налоговых поступлений бюджета (в 2005 году – 13,2 %), а остальная часть налоговых поступлений формируется за счет перераспределения доходов от федеральных налогов.

Расходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 2007 году вырастут в номинальном выражении на 28,2 % по сравнению с законодательно утвержденными расходами бюджетов регионов на 2006 год, а без учета передачи межбюджетных трансфертов – соответственно на 23 %. На 2007 год указанные расходы проектируются в сумме 4 257,4 млрд. рублей, что составит 13,6 % ВВП (на уровне 2006 года), а без учета межбюджетных трансфертов – в сумме 3 480,2 млрд. рублей, что составит 11,1 % ВВП, или на 0,5 процентного пункта ниже уровня 2006 года.

В целом по консолидированному бюджету субъектов Российской Федерации на 2007 год прогнозируется профицит бюджета в объеме 78,1 млрд. рублей (0,25 % ВВП). В 2005 году консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации прогнозировался с дефицитом в сумме 175,5 млрд. рублей, а по итогам года бюджет был исполнен с профицитом в сумме 57,2 млрд. рублей. На 2006 год по указанному бюджету планируется дефицит в объеме 284,2 млрд. рублей, в то же время, как показывают отчетные данные Федерального казначейства за первое полугодие 2006 года, консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации исполнен с профицитом в сумме 244,9 млрд. рублей. Таким образом, прогнозируемый на 2007 год профицит по консолидированному бюджету субъектов Российской Федерации требует дополнительного обоснования и представления соответствующих расчетов.

8.1.6. В 2007 году вступают в силу или предусматриваются к вступлению в силу изменения налогового и бюджетного законодательства, оказывающие влияние на формирование налоговой базы и доходных источников федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации.

Изменения налогового и бюджетного законодательства, по оценке Правительства Российской Федерации, представленной в материалах к законопроекту, приведут в 2007 году к снижению доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации на 23,8 млрд. рублей, или 0,5 % прогнозируемого объема доходов указанного бюджета. На снижение объема поступлений доходов в бюджетную систему Российской Федерации оказали влияние в основном следующие изменения налогового и бюджетного законодательства.

8.1.6.1. Установление понижающего коэффициента к ставке НДПИ по нефти для ее месторождений, находящихся на завершающей стадии разработки (с выработанностью свыше 80 %), и введение нулевой налоговой ставки по налогу для новых нефтяных месторождений приведут к снижению поступления НДПИ в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации на общую сумму 1,5 млрд. рублей.

В этих условиях увеличивается налоговая база по налогу на прибыль. Введение нулевой налоговой ставки по НДПИ для новых нефтяных месторождений может привести к увеличению налога на прибыль, зачисляемого в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации, на 0,4 млрд. рублей.

Оценка дополнительных поступлений налога на прибыль в связи с установлением понижающего коэффициента к ставке НДПИ для месторождений нефти, находящихся на завершающей стадии разработки, Правительством Российской Федерации не представлена. По предварительному расчету Счетной палаты, дополнительные поступления налога на прибыль по нефтедобывающим предприятиям, эксплуатирующим месторождения нефти, находящиеся на завершающей стадии разработок, в консолидированный бюджет Российской Федерации могли бы составить в 2007 году порядка 4 млрд. рублей.

8.1.6.2. В результате ежегодной индексации специфических ставок акцизов (с учетом уровня инфляции) на подакцизные товары дополнительные доходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации составят 9 млрд. рублей.

8.1.6.3. В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 144-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части создания благоприятных условий налогообложения для налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, а также внесения других изменений, направленных на повышение эффективности налоговой системы» предусмотрены нормы, реализация которых в 2007 году приведет:

по налогу на прибыль организаций в связи с разрешением относить расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (в том числе не давшие положительных результатов) в течение одного года (а не двух лет, как в настоящее время) к уменьшению доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации на общую сумму в размере 1,9 млрд. рублей;

по налогу на доходы физических лиц из-за увеличения социальных налоговых вычетов на обучение в общеобразовательных учреждениях и лечение в медицинских учреждениях Российской Федерации до 50 тыс. рублей вместо действующего предельного уровня в размере 38 тыс. рублей по каждому из указанных вычетов к уменьшению доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации на сумму около 1,4 млрд. рублей.

8.1.6.4. Федеральным законом от 6 июня 2005 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» снято ограничение по размеру суммы полученного в предыдущем налоговом периоде убытка, уменьшающего налоговую базу текущего налогового периода по налогу на прибыль организаций, что приведет в 2007 году к сокращению доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации на сумму 35,2 млрд. рублей.

8.1.6.5. По налогу на имущество организаций включение в состав объектов налогообложения объектов имущества, незавершенных строительством, права собственности на которые не зарегистрированы, должно привести к увеличению поступлений доходов в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации в сумме 3,7 млрд. рублей.

8.1.6.6. Проектом федерального закона «О внесении изменений в статьи 50 и 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», внесенным одновременно с законопроектом, предусматривается в 2007 году налог на добычу природных алмазов в полном объеме зачислять в бюджеты субъектов Российской Федерации (ранее 60 % налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов уплачивалось в бюджеты субъектов Российской Федерации, а 40 % – в федеральный бюджет). Указанное изменение бюджетного законодательства приведет к увеличению поступлений доходов в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации на сумму 2,1 млрд. рублей.

Кроме того, с 2007 года изменяется порядок исчисления и уплаты акцизов на автомобильный бензин и ГСМ в результате переноса налогообложения на их производителей, что потребовало внесения соответствующих уточнений в нормативы перераспределения доходов от уплаты указанных акцизов между консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации.

8.1.6.7. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановлением от 26 апреля 2006 г. № 120-СФ «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2007 год» рекомендовал Правительству Российской Федерации разработать проект федерального закона о зачислении налога на доходы физических лиц по месту жительства, а также предусмотреть зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей по нормативу 100 %. Однако указанные рекомендации при подготовке в законопроекте не учтены.

8.1.7. Доля доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2007 году составит 41,2 %, что больше на 1,2 процентного пункта указанной доли, рассчитанной исходя из утвержденных доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации на 2006 год, и на 3 процентных пункта больше этого показателя за 2005 год.

Без учета межбюджетных трансфертов доля доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2006 – 2007 годах стабилизировалась. На 2007 год указанная доля составит 33,8 %, что соответствует этому показателю за 2005 год и на 0,3 процентного пункта больше показателя, рассчитанного исходя из утвержденных доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации на 2006 год.

Доля консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации (без ЕСН) в 2007 году составит 43,7 % против 43,4 % на 2006 год и 43,8 % по итогам за 2005 год, то есть останется практически на уровне предыдущих двух лет, что во многом определяется относительной стабилизацией как налогового, так и бюджетного законодательства.

Доля расходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2007 году составит 47,6 %, что больше расчетного показателя на 2006 год (46,5 %) на 1,1 процентного пункта и всего на 0,4 процентного пункта меньше указанной доли за 2005 год. Без учета межбюджетных трансфертов указанная доля консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации составит в 2007 году 38,9 %, или на 0,8 процентного пункта меньше расчетного показателя на 2006 год и на 3,4 процентного пункта меньше этого показателя за 2005 год.

8.1.8. Межбюджетные трансферты, направляемые в 2007 году консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации, предусматриваются в объеме 777,2 млрд. рублей, что на 46,8 % больше законодательно утвержденных расходов федерального бюджета на указанные цели в 2006 году.

Из этой суммы программные и непрограммные инвестиции в основные фонды составят 113,3 млрд. рублей против 83,8 млрд. рублей в 2006 году, или на 35,2 % больше. Вместе с тем с учетом выделяемых федеральным бюджетом дополнительных средств инвестиционного характера на строительство и модернизацию территориальных и муниципальных автомобильных дорог, включая дороги в поселениях, в том числе на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой и многоквартирной застройки (35 млрд. рублей), и на создание технопарков в сфере высоких технологий (2 млрд. рублей) общий объем указанных инвестиций составит 150,3 млрд. рублей, или на 79,4 % больше, чем в 2006 году, а их доля в общем объеме межбюджетных трансфертов достигнет 19,3 %.

Уровень доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых за счет централизованных безвозмездных перечислений из федерального бюджета, начиная с 2000 года, существенно увеличивается. Если в 2000 году этот показатель составлял 9,4 %, то уже в 2005 году он достиг 12 %. В 2006 году доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации может составить 16,2 %, а в 2007 году – 17,9 %. Таким образом, прослеживается тенденция усиления зависимости бюджетов субъектов Российской Федерации от финансовой помощи и иных ассигнований, выделяемых из федерального бюджета.

8.1.9. В 2007 году существенно увеличилось количество представленных к первому чтению приложений к законопроекту по распределению межбюджетных трансфертов в разрезе субъектов Российской Федерации – с 18 в 2006 году до 25 в 2007 году. Не представлено 8 приложений по распределению межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в части дотаций (субсидий, субвенций) на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов; для предоставления дотаций и субвенций закрытым административно-территориальным образованиям; на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта; на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования; Федерального фонда регионального развития; на цели равного с федеральной противопожарной службой повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам территориальных подразделений противопожарной службы; на цели равного с МВД России повышения довольствия сотрудникам и заработной платы работникам территориальных подразделений милиции общественной безопасности; на реализацию подпрограммы «Автомобильные дороги» ФПЦ «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)».

Объем межбюджетных трансфертов, не распределенный по бюджетам субъектов Российской Федерации согласно приложениям к законопроекту, составляет 139,9 млрд. рублей, или 18 % их общего объема.

Общая сумма нераспределенных средств межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, включая нераспределенный резерв, составляет 200,6 млрд. рублей (по подразделам «Финансовая помощь бюджетам других уровней» и «Фонды компенсаций»), или 25,8 % общей суммы межбюджетных трансфертов и 30,5 % суммы трансфертов по указанным выше подразделам.

8.1.10. В законопроекте финансирование основной части межбюджетных трансфертов в объеме 453 949,3 млн. рублей предусмотрено за счет пяти фондов: Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее – ФФПР) – 260 418,3 млн. рублей, Федерального фонда компенсаций – 153 862,4 млн. рублей, Федерального фонда софинансирования социальных расходов (далее – ФФССР) – 33 461,3 млн. рублей, Федерального фонда регионального развития (далее – ФФРР) – 4 240 млн. рублей, Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее – ФРРМФ) – 1 967,3 млн. рублей.

Формирование и распределение средств федерального бюджета через указанные фонды в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Доля указанных фондов в объеме межбюджетных трансфертов в 2007 году составит 58,4 % против указанной доли в 2006 году 62,8 %. Снижение указанной доли связано с увеличением межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий вне фондов.

8.1.11. В законопроекте расходы федерального бюджета по подразделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» предусматриваются в сумме 502 844,8 млн. рублей, что на 35,3 % больше показателя утвержденного бюджета на 2006 год.

В структуре расходов подраздела основная доля средств межбюджетных трансфертов приходится на ФФПР – 51,8 % (в 2006 году – 61,4 %), на дотации бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов – 6,9 % (6,7 %), на ФФССР – 6,7 % (7 %) и на иные безвозмездные и безвозвратные перечисления – 10,4 % (5,2 %).

В 2007 году значительно увеличивается финансирование расходов федерального бюджета на сельскохозяйственное производство – до 27 617,9 млн. рублей против 17 635 млн. рублей в 2006 году, или на 56,6 % больше. При этом в рамках реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» объем предоставляемых субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на развитие животноводства, увеличен в 2007 году в 2,4 раза (8 327 млн. рублей против 3 450 млн. рублей в 2006 году) и объем аналогичных субсидий на развитие малых форм хозяйствования в АПК – в 1,6 раза (соответственно 4 689,9 млн. рублей и 2 900 млн. рублей).

Кроме того, в соответствии с Бюджетным посланием в законопроекте предусмотрены дополнительные средства бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий:

на строительство и модернизацию территориальных и муниципальных автомобильных дорог, включая дороги в поселениях, в том числе на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой и многоквартирной застройки, в объеме 35 000 млн. рублей. Распределение субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации на указанные цели в сумме 31 500 млн. рублей согласно законопроекту не представлено (распределение оставшейся суммы субсидий осуществляется Правительством Российской Федерации). На момент представления законопроекта порядок распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации не определен, что не позволяет оценить обоснованность расчетов по объемам финансовой помощи регионам;

на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 15 000 млн. рублей. Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели согласно законопроекту предоставляются в порядке и на условиях, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

8.1.11.1. В законопроекте на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности предусматриваются средства ФФПР в объеме 260 418,3 млн. рублей, что на 14,1 % больше законодательно утвержденного его уровня на 2006 год.

Общий объем финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из указанного Фонда на 2007 год определен исходя из его объема, утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» (с учетом уточнения уровня инфляции в 2005 году), и проектируемого в 2007 году уровня инфляции (8 %), а также дополнительных средств в сумме 9 069,5 млн. рублей, рассчитанных исходя из размера сокращения в отдельных регионах дотаций из Фонда по сравнению с уровнем 2006 года. Данная особенность формирования дотаций из ФФПР соответствует требованию Бюджетного послания об изменении порядка расчета указанных дотаций, имея в виду не предусматривать их сокращение в случае достижения субъектом Российской Федерации более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.

Вместе с тем Счетная палата отмечает, что, несмотря на существенные и постоянно увеличивающиеся объемы дотаций из ФФПР, количество субъектов Российской Федерации, получающих финансовую помощь через Фонд, не уменьшается. На 2007 год их количество составило 67 против 65 субъектов Российской Федерации в 2006 году.

Количество регионов, бюджетная обеспеченность (без учета межбюджетных трансфертов) которых составляет менее 50 % среднероссийской, за последние пять лет увеличилось с 25 до 32.

8.1.11.2. В законопроекте финансовая поддержка регионов из ФФССР предусматривается в объеме 33 461,3 млн. рублей, что на 27,8 % больше законодательно утвержденного показателя 2006 года.

В состав Фонда дополнительно включены средства федерального бюджета на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также выплату заработной платы приемному родителю в сумме 6 174,4 млн. рублей в рамках реализации положений, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации и направленных на улучшение демографической ситуации в Российской Федерации.

Из общего объема средств ФФССР субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на выплату ежемесячного пособия на ребенка в 2007 году составят 4 536,8 млн. рублей, или на 6 % больше законодательно утвержденного уровня 2006 года, на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла – 12 056,8 млн. рублей (на 2,4 %) и на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, – 2 449,9 млн. рублей (на 14,3 %). Указанные субсидии распределены между бюджетами субъектов Российской Федерации в соответствии с приложением 15 к законопроекту.

Снизилась кредиторская задолженность субъектов Российской Федерации по оплате государственных пособий гражданам, имеющим детей. По состоянию на 1 января 2006 года сумма задолженности составила 1164,6 млн. рублей и в целом за год снизилась на 1465,9 млн. рублей, или на 55,7 %.

Особенностью законопроекта является предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации общей суммой на частичную компенсацию расходов указанных бюджетов на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла.

Кроме того, из средств ФФССР выделяются средства на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в сумме 8 243,4 млн. рублей, или на 3,2 % больше законодательно предусмотренного показателя 2006 года, что, однако, ниже проектируемого уровня инфляции на 2007 год. Определение средств, направляемых на софинансирование жилищных субсидий малоимущим гражданам, произведено с учетом прогнозируемого на 2007 год объема субсидий, выплачиваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, и средней доли софинансирования этих расходов из федерального бюджета в размере 15 %.

8.1.11.3. В законопроекте ФРРМФ определен в сумме 1 967,3 млн. рублей, что на 39,3 % больше законодательно утвержденного уровня 2006 года.

Из указанного Фонда предполагается выделить субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме 1 531,2 млн. рублей (темп роста к 2006 году составил 119,3 %) и бюджетам муниципальных образований – в сумме 436,1 млн. рублей (339,6 %).

Рост средств Фонда связан с увеличением количества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований – получателей субсидий, а также увеличением расчетного размера субсидий для муниципальных образований.

Образование в составе федерального бюджета ФРРМФ Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено.

8.1.11.4. В 2007 году законопроектом предусмотрено предоставление средств федерального бюджета из ФФРР в сумме 4 240 млн. рублей, или на 58,3 % больше суммы, утвержденной в федеральном бюджете на 2006 год (2 679,3 млн. рублей). Средства указанного Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, соблюдающим требования Бюджетного кодекса Российской Федерации. Количество регионов, получающих средства Фонда, увеличивается в 2007 году до 69 против 55 в 2006 году.

Предусматривается в целях реализации Бюджетного послания осуществлять финансирование через ФФРР части объектов социальной и инженерной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, включенных до 2007 года в состав непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако объем необходимых средств для реализации данных мероприятий в законопроекте не определен.

В законопроекте средства указанного Фонда не распределены. Уточненный по рядок распределения субсидий не утвержден.

В целом роль ФФРР в системе межбюджетного регулирования остается незначительной в связи с тем, что средства Фонда составляют менее 1 % общей суммы межбюджетных трансфертов, предоставляемой региональным бюджетам по подразделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней».

8.1.11.5. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2007 году предусматриваются в сумме 34 637,3 млн. рублей, что на 38,8 % больше законодательно утвержденного объема на 2006 год.

Существенное увеличение в 2007 году дотаций на указанные цели на сумму 9 674,4 млн. рублей связано с оказанием дополнительной финансовой помощи на обеспечение сбалансированности бюджетам Чукотского автономного округа и Омской области в связи с перерегистрацией крупного налогоплательщика в другом регионе Российской Федерации и уменьшением доходной части бюджетов этих регионов, а также дополнительной финансовой помощи бюджету Чеченской Республики, рассчитанной с учетом выполнения Республикой в полном объеме социальных обязательств. Общая сумма дотаций по указанным субъектам Российской Федерации составит 13 476,6 млн. рублей, или 38,9 % общей суммы дотаций на поддержку сбалансированности региональных бюджетов.

По остальным субъектам Российской Федерации, как показывают расчеты, общий объем дотаций на поддержку сбалансированности региональных бюджетов в 2007 году уменьшится на 10,2 % и составит 21 160,7 млн. рублей (против 23 555,4 млн. рублей в 2006 году). В условиях увеличения социальных расходов в региональных бюджетах объем выделяемых дотаций из федерального бюджета на обеспечение их сбалансированности может оказаться в 2007 году недостаточным.

В законопроекте не распределены указанные дотации между бюджетами субъектов Российской Федерации на сумму 29 637,3 млн. рублей (согласно законопроекту распределение дотации в сумме 5 000 млн. рублей утверждается и распределяется Правительством Российской Федерации).

Методика распределения данных средств федерального бюджета не определена, что не обеспечивает прозрачности формирования указанных средств.

8.1.11.6. В 2007 году законопроектом предусмотрены средства федерального бюджета, распределяемые бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субвенций для предоставления дотаций бюджетам ЗАТО, а также субвенций на развитие их социальной и инженерной инфраструктуры и субвенций на переселение граждан из ЗАТО, в общем объеме 16 787,3 млн. рублей, или на 6 % больше по сравнению с утвержденным объемом финансовой помощи на указанные цели на 2006 год. Объем предоставляемых субвенций определен с учетом роста индекса потребительских цен на 6 %, что не соответствует прогнозируемой на 2007 год инфляции 6,5 – 8 %.

В законопроекте не распределены указанные средства между бюджетами субъектов Российской Федерации.

В структуре расходов предусмотрены субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления дотаций бюджетам ЗАТО в сумме 9 137,9 млн. рублей (54,4 % общей суммы), субвенции на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО – 1 060 млн. рублей (6,3 %), субвенции на развитие социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО – 5436 млн. рублей (32,4 %) и субвенции на переселение граждан из ЗАТО – 1153,4 млн. рублей (6,9 %).

В законопроекте (как и в 2006 году) отдельно не выделены средства федерального бюджета на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, что объясняется завершением сроков передачи указанных объектов в Российской Федерации. Однако, как показывают проверки Счетной палаты в связи с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и приведением в соответствие установленных границ ЗАТО, такая передача указанных объектов происходила. В частности, в 2006 году ЗАТО Железногорск Красноярского края были переданы объекты жилищно-коммунальной сферы и коммунального бытового назначения ряда поселков. Сметы на проведение капитальных ремонтов по принятым объектам составили 228,9 млн. рублей.

Представляется целесообразным отдельно выделять бюджетам регионов ассигнования на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления ЗАТО.

8.1.11.7. Законопроектом предусматривается выделение дотаций на содержание объектов инфраструктуры г. Байконур, связанных с арендой космодрома Байконур, в сумме 936,1 млн. рублей и субвенций на капитальные вложения и на отселение граждан в сумме 384,6 млн. рублей.

Увеличение дотаций из федерального бюджета на содержание объектов инфраструктуры г. Байконур на 39,3 % вызвано передачей Минобороны России объектов комплекса г. Байконур. Субвенции на капитальные вложения и на отселение граждан проиндексированы с учетом роста потребительских цен на 6 %, что ниже минимального прогнозируемого уровня инфляции на очередной финансовый год (6,5 %).

8.1.11.8. Субвенции для финансирования из федерального бюджета дополнительных расходов наукоградов на 2007 год проектируются в объеме 1218,9 млн. рублей, или на 47,7 % больше по сравнению с утвержденным показателем федерального бюджета на 2006 год. Увеличение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год в основном связано с ростом общего количества наукоградов с 8 до 10 (г. Пущино, Московская область и г. Бийск, Алтайский край).

8.1.11.9. Объем субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации в 2007 году на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, предусмотрен в сумме 4 250,7 млн. рублей, исходя из уровня расходов, сложившегося в 2006 году, увеличенного на 6 %, то есть ниже прогнозируемого уровня инфляции.

В законопроекте не распределены указанные субвенции между бюджетами субъектов Российской Федерации.

8.1.11.10. Законопроектом предусматривается выделение субсидий на мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей в 2007 году в объеме 1 308,7 млн. рублей. Указанные социально значимые расходы определены в той же сумме, что и на 2005 – 2006 годы, то есть без учета прогнозируемого уровня инфляции и индексаций, предусмотренных для всех социальных расходов.

Как показал анализ по результатам ранее проведенного Счетной палатой аналитического мероприятия, средств, выделяемых бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субвенций для организации качественного отдыха всех категорий нуждающихся детей, недостаточно. Количество загородных стационарных детских оздоровительных лагерей только в 2005 году уменьшилось на 9,2 % по сравнению с предыдущим годом, сократилась и численность детей, отдохнувших в этих лагерях. Строительство новых детских оздоровительных лагерей в последние годы практически не велось, а материальная база многих действующих оздоровительных лагерей не обновлялась.

Отсутствуют государственный стандарт услуг, предоставляемых детям в учреждениях отдыха и оздоровления, а также единый реестр нуждающихся в оздоровлении детей; не разработаны критерии оценки эффективности организации отдыха и оздоровления детей; не ведется расчет потребностей в путевках с учетом статистических данных по всем категориям детей.

Не учтены также рекомендации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о выделении дополнительных средств бюджетам субъектов Российской Федерации в 2007 году на финансирование организации оздоровительной кампании детей (постановление от 26 апреля 2006 г. № 120-СФ).

8.1.11.11. В рамках реализации отдельных приоритетных национальных проектов законопроектом предусматриваются средства федерального бюджета в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство в сумме 11 680 млн. рублей, на ежегодное поощрение 10 тысяч лучших учителей на общую сумму 1000 млн. рублей, на внедрение в образовательных учреждениях инновационных образовательных программ в сумме 3 000 млн. рублей, на государственную поддержку внедрения комплексных мер модернизации образования в сумме 3 500 млн. рублей, а также на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам (акушеркам) и медицинским сестрам скорой медицинской помощи в сумме 11 088,4 млн. рублей.

8.1.12. В законопроекте расходы федерального бюджета по подразделу «Фонды компенсаций» предусматриваются в сумме 153 862,4 млн. рублей, что больше в 2,1 раза по сравнению с законодательно утвержденным показателем на 2006 год.

Рост объемов средств федерального бюджета, передаваемых в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций, существенно опережает средний рост объемов по межбюджетным трансфертам.

8.1.12.1. Наибольший объем субвенций из Федерального фонда компенсаций предусмотрен бюджетам субъектов Российской Федерации на покрытие расходных обязательств по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с действующим законодательством в сумме 81 712,6 млн. рублей, или 53,1 % общей суммы субвенций из этого Фонда. Прирост субвенций в 2007 году на указанные цели по сравнению с объемом субвенций, предусмотренным в федеральном бюджете на 2006 год (58 925,1 млн. рублей), составит 38,7 %.

8.1.12.2. На общий рост объема субвенций Федерального фонда компенсаций в 2007 году оказали влияние передача с 2007 года федеральных полномочий субъектам Российской Федерации по реализации государственной политики занятости населения, включая расходы на администрирование этих полномочий, с объемом субвенций в сумме 33 010,3 млн. рублей (21,5 % общего объема субвенций из Фонда), а также выделяемые средства бюджетам субъектов Российской Федерации на цели равного с МВД России повышения довольствия сотрудникам и заработной платы работникам территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (8 223,5 млн. рублей), и на цели равного с федеральной противопожарной службой повышения довольствия сотрудникам и заработной платы работникам территориальных подразделений, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (6 900 млн. рублей).

Вместе с тем при расчете предельных объемов бюджетного финансирования на 2007 год на реализацию мер по социальной поддержке безработных минимальный и максимальный размеры пособия по безработице приняты на уровне 2005 года, что не соответствует положениям статьи 33 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», и без их индексации, что противоречит статье 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей учет уровня инфляции.

В процессе исполнения федерального бюджета 2006 года сложился дефицит средств по выплате пособий по безработице в сумме 1 126,3 млн. рублей (на 1 июля 2006 года), возникший в результате недостаточного выделения ассигнований, роста числа безработных и увеличения в структуре получателей пособий доли лиц, получающих пособия в максимальном размере. В связи с передачей полномочий по выплате пособий по безработице на уровень субъектов Российской Федерации целесообразно произвести выплату пособия по безработице в 2006 году в полном объеме с целью недопущения кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 2007 года.

Кроме того, Правительством Российской Федерации не определен порядок передачи в 2007 году в субъекты Российской Федерации территориальных органов Роструда по вопросам занятости населения, а также федеральных государственных учреждений – центров занятости населения.

8.1.12.3. Одновременно с законопроектом представлены 15 методик (проектов методик) распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций. Правительством Российской Федерации на момент представлении законопроекта утверждено 6 методик.

8.1.13. В законопроекте расходы федерального бюджета по подразделу «Другие межбюджетные трансферты» предусмотрены в сумме 120 515,8 млн. рублей, или на 43,8 % больше законодательно утвержденной суммы расходов по этому подразделу на 2006 год.

Из указанной суммы на ФЦП выделяется 81 349,7 млн. рублей, что составляет 67,5 % общей суммы расходов по подразделу. Темпы роста расходов федерального бюджета по ФЦП составят 122,9 % к 2006 году.

Одновременно в 2007 году вырастут затраты федерального бюджета на непрограммные инвестиции в основные фонды (строительства объектов общегражданского назначения) до 37 162,8 млн. рублей (30,8 % общей суммы расходов по подразделу) против 17 606,8 млн. рублей в 2006 году, или в 2,1 раза.

Значительная доля непрограммных расходов и их увеличение не способствуют повышению эффективности использования средств федерального бюджета.

8.1.14. Анализ социально-экономических показателей за первое полугодие 2006 года показывает, что неравномерность в развитии регионов Российской Федерации продолжает сохраняться, а проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации и выравнивания в их социально-экономическом развитии.

Регионы со средним и высшим уровнем развития продолжают наращивать свой экономический потенциал более высокими темпами, чем регионы с уровнем развития ниже среднего, с низким и крайне низким уровнем развития.

Если разрыв в объеме инвестиций в основной капитал на душу населения в 2005 году между Нижегородской и Ивановской областями составлял 1,71 раза, то в первом полугодии 2006 года этот разрыв увеличился до 2,13 раза. Аналогичное положение сложилось между Ростовской областью и Республикой Дагестан – указанный показатель соответственно увеличился с 1,46 до 2,24 раза, а также между Томской областью и Алтайским краем – соответственно с 2,9 до 3,35 раза.

Опережающий экономический рост регионов с высоким уровнем развития сказывается и на более высоких темпах роста показателей, определяющих жизненный уровень населения этих территорий.

Если разрыв в среднедушевых месячных доходах населения в 2005 году между Нижегородской и Ивановской областями составлял 1,78 раза, то в первом полугодии 2006 года этот разрыв увеличился до 1,82 раза, между Ростовской областью и Республикой Дагестан – соответственно с 1,33 до 1,51 раза, а между Томской областью и Алтайским краем – с 1,75 до 1,95 раза.

Разрыв в темпах роста объема розничной торговли в расчете на душу населения по указанным регионам также не сокращается. В первом полугодии 2006 года разрыв между Томской областью и Алтайским краем составил 1,54 раза против 1,4 раза в 2005 году, по Ростовской области и Республике Дагестан этот разрыв не изменился и сохранился на одном уровне – 1,31 раза.

Если количество безработных, которым назначено пособие по безработице, в июне 2006 года (по сравнению с июнем 2005 года) снизилось по Ивановской области всего на 8 %, то по Нижегородской области – на 16,7 %. По Республике Дагестан за этот период количество указанных безработных сохранилось на одном уровне (сокращение всего на 0,2 %), по Ростовской области их количество уменьшилось на 12,1 %. По Алтайскому краю количество безработных за указанный период выросло на 11,5 %, а по Томской области сократилось на 13,3 %.

Необходимо отметить, что Правительством Российской Федерации на 2007 год поставлена цель повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации в обеспечении финансовой самостоятельности, эффективном использовании собственности и повышении эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Однако расходы федерального бюджета, предусмотренные на межбюджетные трансферты, постоянно увеличиваются, что свидетельствует об ограниченности возможности в ближайшее время условий для укрепления финансовой самостоятельности большинства бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целом формирование межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в 2007 году не в полной мере направлено на достижение конкретных целей по созданию условий для устойчивого и эффективного социально-экономического развития регионов.

В целях усиления влияния политики межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие регионов и снижение дифференциации в их развитии необходимо в большей степени повысить роль межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный характер и направляемых на формирование структурных сдвигов в экономике регионов и повышение их налогового потенциала.

8.1.15. Анализ доклада Министерства регионального развития Российской Федерации о результатах и об основных направлениях деятельности на 2007 – 2009 годы показывает, что из 22 предусмотренных тактических задач ведомственные и федеральные целевые программы обеспечивают решение только десяти. На их реализацию в 2007 году предполагается направить 66,6 млрд. рублей, или 90 % объема средств, предусмотренных для решения всех тактических задач. Не разработаны программы для решения тактических задач в области создания стимулов и координации разработки стратегий (программ) социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, обеспечения выработки и реализации государственной политики в целях ускорения социально-экономического развития приграничных территорий Российской Федерации, содействия развитию федеративных отношений и государственного управления, совершенствования правового обеспечения и механизмов реализации государственной национальной политики, развития инициативы собственников жилья (демонополизация заказа услуг), развития бизнеса на основе государственно-частного партнерства, совершенствования тарифного регулирования организаций коммунального комплекса, повышения государственной бюджетной политики.

8.2. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов

Основные выводы подраздела

8.2.1. Законопроектом предусмотрены объемы трансфертов, передаваемых государственным внебюджетным фондам, в общей сумме 1 064 673,2 млн. рублей, в том числе Пенсионному фонду Российской Федерации – 1 005 950,9 млн. рублей, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования – 38 486,8 млн. рублей, Фонду социального страхования Российской Федерации – 20 235,5 млн. рублей.

Расходы федерального бюджета на трансферты государственным внебюджетным фондам имеют устойчивую динамику роста (в номинальном выражении): в 2004 году – 119,8 % (к предыдущему году), в 2005 году – 151 %, в 2006 году – 118,9 %. В 2007 году общий темп роста расходов федерального бюджета на трансферты указанным фондам по сравнению с 2006 годом составит 118 %.

Вместе с тем в расходах федерального бюджета на 2007 год удельный вес трансфертов государственным внебюджетным фондам уменьшится по сравнению с 2006 годом и составит 19,5 % против 21,1 %.

8.2.2. Доля средств федерального бюджета в общих доходах Пенсионного фонда Российской Федерации (далее – ПФР) увеличится с 49,6 % в 2003 году до 53,2 % в 2007 году. Сложившаяся тенденция сохраняется и на ближайшую перспективу.

Таким образом, наблюдается устойчивая тенденция роста расходов федерального бюджета на трансферты ПФР, что свидетельствует о значительной и все возрастающей зависимости бюджета ПФР от поступлений средств из федерального бюджета и опасности возрождения модели государственного пенсионного обеспечения, основанной не на механизмах обязательного пенсионного страхования, а на постоянных трансфертах из федерального бюджета.

8.2.3. Существенное место в общих расходах ПФР занимают средства федерального бюджета, направляемые на выплату базовой части трудовой пенсии. Законопроектом на 2007 год перечисляемые средства федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии в ПФР составят сумму 559 770,3 млн. рублей, или на 15,2 % больше указанных средств, законодательно принятых на 2006 год.

Проектировками параметров расходных обязательств федерального бюджета на 2007 год запланировано увеличение среднего размера пенсии на 21,7 %, что соответствует Посланию Президента Российской Федерации, в котором предусматривается повышение пенсий в 2007 году в общей сложности почти на 20 %.

Кроме того, в общем объеме трансфертов ПФР предусмотрены средства на реализацию решения Правительства Российской Федерации от 20 мая 2005 года о доведении к концу 2008 года размера социальной пенсии до прожиточного минимума пенсионеров. При этом предусматривается ее адекватное повышение с 1 октября 2007 года на 13,2 %.

8.2.4. Обеспечение финансовой устойчивости системы пенсионного страхования решается в условиях сокращения поступлений от ЕСН в доходную часть федерального бюджета, вызванного снижением его ставки с 1 января 2005 года, и уменьшения уровня обеспеченности выплаты базовой части трудовой пенсии за счет средств от уплаты ЕСН до 61,3 % в 2005 году (по данным контрольных мероприятий Счетной палаты) против 100,2 % в 2004 году (по данным Федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2004 год»).

В связи с этим, начиная с 2005 года, поступления указанного налога не обеспечивают в полном объеме финансирование расходов ПФР на выплату базовой части трудовой пенсии, что требует дополнительных средств федерального бюджета. Исходя из проектировок федерального бюджета на 2007 год для финансирования расходов по выплате базовой части трудовой пенсии ПФР в полном объеме, по оценке Счетной палаты, потребуется привлечение дополнительных средств федерального бюджета в объеме порядка 191 млрд. рублей (34,1 % необходимого объема финансирования). В 2005 году на указанные цели было дополнительно направлено 163,5 млрд. рублей (37,5 %), а в 2006 году планируется привлечь 183,9 млрд. рублей (37,8 %).

8.2.5. Анализ текущего состояния пенсионной системы и на ближайшую перспективу показывает, что наблюдается углубление негативных тенденций в ее развитии, обусловленных риском потери финансовой устойчивости ПФР, в том числе в связи с существенным ростом дефицита бюджета Фонда, а также из-за низкой доходности инвестиционных активов для размещения пенсионных накоплений и отсутствия надежных долгосрочных долговых финансовых инструментов.

Для обеспечения сбалансированности бюджета ПФР (по распределительной составляющей бюджета) в законопроекте учтены расходы федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета этого Фонда в 2007 году в сумме 88 245,9 млн. рублей, что больше суммы, предусмотренной на покрытие дефицита бюджета ПФР в 2006 году (74 491,2 млн. рублей), на 18,5 %.

В материалах, представленных одновременно с законопроектом, отсутствуют расчет суммы дефицита, а также информация о видах расходов Фонда, на осуществление которых у него недостаточно средств.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 23 Бюджетного кодекса Российской Федерации орган управления ПФР является администратором источников внутреннего финансирования дефицита бюджета и имеет право осуществлять внутренние заимствования, заключать кредитные соглашения и договоры, предоставлять гарантии, осуществлять операции с активами, находящимися в государственной собственности. Однако возможность использования вышеуказанных источников в проекте бюджета ПФР на 2007 год не отражена.

8.2.6. На финансовую устойчивость бюджета ПФР оказывает влияние рост задолженности по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. За 2005 год задолженность по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование увеличилась на 9 263,2 млн. рублей (на 21 %) и составила на 1 января 2006 года 53 289,3 млн. рублей. По состоянию на 1 июля 2006 года задолженность по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование достигла объема 57 857,8 млн. рублей (увеличилась на 8,6 %), а с учетом задолженности по пеням и санкциям – 81 942,3 млн. рублей, или 12 % суммы расходов на выплату страховой части трудовой пенсии, утвержденной Федеральным законом «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год».

8.2.7. Общий объем средств, передаваемых Федеральному фонду обязательного медицинского страхования из федерального бюджета, составит в 2007 году 38 486,8 млн. рублей, что на 37,4 % больше объема средств, предусмотренных федеральным бюджетом на 2006 год (без учета расходов на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами).

8.2.7.1. Законопроектом предусматривается перечисление в 2007 году бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования в рамках реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» средств в объеме 24 793,6 млн. рублей, в том числе на денежные выплаты участковым терапевтам, участковым педиатрам, врачам общей (семейной) практики, медицинским сестрам соответствующих врачей, подлежащих включению в Федеральный регистр медицинских работников, в сумме 20 793,6 млн. рублей и на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан – 4 000 млн. рублей.

Расходы проекта федерального бюджета на 2007 год, направляемые на субсидии на реализацию мероприятий в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, предусмотрены в сумме 6 000 млн. рублей.

8.2.7.2. Законопроектом предусмотрено перечислить Федеральному фонду обязательного медицинского страхования средства на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей) в сумме 3 402,6 млн. рублей.

Однако нормативными правовыми актами, регулирующими систему обязательного медицинского страхования, не предусмотрено финансирование территориальных программ обязательного медицинского страхования по отдельным категориям застрахованного населения, в том числе детей.

8.2.7.3. Дополнительно по сравнению с 2006 годом Федеральному фонду обязательного медицинского страхования из федерального бюджета выделяются средства на проведение диспансеризации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в стационарных учреждениях, в сумме 290,6 млн. рублей и проведение «пилотного» проекта в субъектах Российской Федерации, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, в сумме 4 000 млн. рублей.

8.2.8. Законопроектом предусмотрены средства для передачи Фонду социального страхования Российской Федерации (далее – ФСС) в сумме 20 235,5 млн. рублей.

8.2.8.1. В целях реализации Послания Президента Российской Федерации в части демографической политики Российской Федерации в законопроекте по ФСС предусмотрены средства на выплату пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, – 12 928,2 млн. рублей (63,9 % общей суммы трансферта Фонду), а также средства на выплату пособия по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, – 898,2 млн. рублей.

8.2.8.2. По сравнению с 2006 годом объем выделяемых ассигнований на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, увеличен на 28,1 % и составит 6 378,6 млн. рублей.

В связи со значительным расширением Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 2347-р), в общей сумме выделяемых ассигнований на указанные цели предусмотрены дополнительные средства в объеме 1 100 млн. рублей. Без учета указанных дополнительных ассигнований запланированный объем передаваемых бюджетных средств составит 5 278,6 млн. рублей, или на 6 % больше, чем в 2006 году, что ниже уровня проектируемой на 2007 год инфляции.

Вместе с тем, как показал анализ материалов контрольного мероприятия, проведенного Счетной палатой по вопросу обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, бюджету ФСС в 2006 году требуется дополнительное выделение из федерального бюджета средств на указанные цели в сумме 2 739,2 млн. рублей (к предусмотренной сумме 4 979,8 млн. рублей).

По расчетам ФСС, потребность в 2007 году в бюджетных ассигнованиях на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации составляет 10 186 млн. рублей. Необходимость более существенного увеличения бюджетных средств на оказание указанной социальной помощи связана с ростом количества инвалидов в стране и поступающих заявок от инвалидов на обеспечение их техническими средствами реабилитации (за первое полугодие 2005 года – 679,4 тыс. заявок, за первое полугодие 2006 года – 957,3 тыс. заявок). Из их общего количества по состоянию на 1 января 2006 года не реализовано 329 тыс. заявок на общую сумму 1 712,5 млн. рублей.

8.2.9. В законопроекте не предусмотрено выделение трансфертов бюджету ФСС на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, и бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами. Ассигнования федерального бюджета на указанные цели включены в состав расходов на ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ) отдельным категориям граждан, учитываемые в бюджете ПФР.

При этом на основании учетных данных Федерального регистра лиц, сохранивших за собой после 1 октября 2006 года право на получение набора социальных услуг, предусматривается возможность за счет перераспределения средств ЕДВ направлять необходимые средства ФСС и Федеральному фонду обязательного медицинского страхования на реализацию указанных мер социальной поддержки отдельных граждан. Однако такой механизм определения объема средств на реализацию указанных выше мер социальной поддержки отдельных категорий граждан не способствует обеспечению прозрачности при формировании проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год».