РУС ENG 

Доклад Председателя Счетной палаты РФ Татьяны Голиковой на парламентских слушаниях в Совете Федерации

Уважаемая Валентина Ивановна!

Уважаемые участники парламентских слушаний. Добрый день!

В соответствии с законодательством Счетная палата Российской Федерации приступила к подготовке заключения на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» и представленные одновременно с ним материалы.

Официальное заключение будет направлено в парламент в сроки, установленные Советом Государственной Думы.

Учитывая заявленную сегодня тему парламентских слушаний, я бы хотела бы остановиться на некоторых оценках прогноза социально-экономического развития России до 2020 года и основных параметрах внесенного бюджета.

Прогноз представлен в трех вариантах: базовом (темпы роста ВВП от 2,1% в 2018 г. до 2,3% - в 2020 г.), целевом (темпы роста от 2,2% до 3,1%), консервативном (от 0,8% до 1,5%).

Необходимо обратить особое внимание на то, что в базовом и целевом вариантах присутствует идентичный набор основных мер структурной политики, позволяющих вывести экономику страны на устойчивую траекторию развития. Однако, исходя из пониженных темпов роста ВВП в сопоставлении с целевым вариантом, базовый вариант Прогноза по сути предусматривает меньший эффект для экономики страны от реализации предусмотренных мер.

Базовый вариант принят в качестве основного для развития федерального бюджета на 2018-2020гг., рассчитан исходя из внешних условий, предусматривающих ускорение роста мировой экономики в 2017 г. до 3,5% с последующим замедлением до 2,8% в 2020 г.

В соответствии с методическими рекомендациями по разработке прогноза прогнозирование основных показателей вероятного развития мировой экономики важнейших стран и мировых центров осуществляется на основании опубликованных аналитических материалов правительственных структур иностранных государств и международных организаций.

Использованная в Прогнозе гипотеза развития мировой экономики более консервативна, чем прогнозы большинства международных финансовых организаций. Прогнозируемое в документе «согласованное» фронтальное снижение темпов развития мировой экономики в 2017-2020 гг. в разрезе стран и регионов составляет: для США, соответственно, с 3,3% до 1%; ЕЭС – с 1,9% до 0,7%; Китая – с 6,4% до 4,3%.

Среднемировые темпы экономического роста были обозначены в Послании Президента Федеральному Собранию в 2016 г. в качестве целевого ориентира развития российской экономики в среднесрочной перспективе. Заниженные показатели создают риски недостаточности разрабатываемых мер экономической политики для достижения целевых ориентиров.

Снижение темпов мирового экономического роста будет оказывать сдерживающее влияние на динамику цены на нефть, которая согласно Прогнозу, к завершению 2018 г. снизится до 41,2 доллара США за баррель и в 2019-2020 гг. составит 41,6-42,4 доллара США/баррель.

В истекшем периоде 2017 г. волатильность цен на нефть на мировом рынке несколько снизилась. С учетом этого уменьшается вероятность резкого изменения цены на нефть.

По нашему мнению, в перспективе 2018-2020 гг. необходимо учитывать вероятность отклонения нефтяных цен не только в сторону снижения, но и в сторону роста, что подтверждается прогнозами международных финансовых институтов и аналитических агентств. Консенсус-прогноз цены на нефть марки «Brent» финансовых организаций и основных международных экспертных агентств отражает повышательную тенденцию на протяжении всего прогнозного периода. В 2018 г. нижняя граница консервативного прогноза составляет 45,5 долларов США за баррель, а верхняя – 68 долларов США за баррель.

В проекте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2018-2020 гг. Банк России рассматривает сценарную развилку по цене на нефть («альтернативный сценарий»), которая составит в 2018 г. 56 долларов за баррель, в 2019 г. – 59, в 2020 г. – 60. При положительной динамике цен на нефть возникают риски инфляционной динамики внутреннего спроса в случае несоответствия его объемов возможностям расширения производства товаров и услуг. Также в случае реализации сценария более высоких, чем ожидается в Прогнозе, цен на нефть создаются предпосылки для более значительного укрепления валютного курса рубля, что может привести к недополучению доходов федерального бюджета.

Прогноз предполагает темпы роста потребительских цен в текущем году на уровне ниже прошлогодних – 3,2% к декабрю 2016 г.

В 2018 г. закладывается некоторый рост потребительской инфляции и выход на целевой уровень 4%, чему будет способствовать восстановление потребительского спроса вследствие роста дохода населения.      

При этом необходимо иметь ввиду, что предусмотренное Правительством повышение в 2018 г. акцизов на бензин является проинфляционным фактором, оказывающим влияние на уровень цен посредством роста издержек в производстве, на транспорте и при реализации товаров. Данное решение может потребовать дополнительных действий Банка России по выполнению задачи по закреплению инфляции вблизи целевого уровня и может удлинить период проведения умеренно жесткой денежно-кредитной политики.

Согласно прогнозу, одним из главных источников экономического роста будет оживление инвестиционной активности. Прогнозируется, что вклад роста инвестиций в основной капитал и прирост ВВП увеличится на 1 п.п. в 2018 г. и до 1,3 п.п. в 2020 г. В то же время вклад конечного потребления домашних хозяйств в прирост ВВП снизится с 1,4 п.п. в 2018 г. до 1,2 п.п. в 2020 г. Фактор запасов, рассматриваемый в качестве одного из источников роста экономики в предыдущие годы, исчерпает свое действие в 2017 г

В прогнозе приведен перечень мер, которые будут способствовать активизации роста инвестиций за счет кредитных средств. Это – программа льготного кредитования малого и среднего бизнеса, создание не базе Внешэкономбанка «фабрики проектного финансирования» и создание эффективного механизма государственно-частного партнерства на принципах «инфраструктурной ипотеки».

В отношении программы льготного кредитования малого и среднего бизнеса при формировании Прогноза Минэкономразвития исходило из предпосылки о завершении программы к январю 2019 г. По нашему мнению, будучи несущественной по объемам, программа не окажет значимого влияния на объемы инвестиций в основной капитал в целом по стране.

В прогнозе не приведена оценка влияния реализации механизма «инфраструктурной ипотеки» на дополнительный прирост инвестиций. Минэкономразвития представило лишь экспертное мнение отдельно от материалов Прогноза и оценивает влияние результатов «инфраструктурной ипотеки» на прирост инвестиций за весь период прогнозирования в размере 1% ВВП, около 1 трлн руб. за трехлетний период.

В прогнозе также отсутствует оценка вкладов предполагаемых портфелей проектов в темпы прироста инвестиций. Такие же аналогичные экспертные оценки даны отдельно от прогноза и они оценивают дополнительный прирост инвестиций в 2019 и 2020 гг. на уровне 0,1% ВВП или около 100 млрд руб.

В целом проекты по развитию «инфраструктурной ипотеки» и «фабрики проектного финансирования» характеризуются высокой степенью неопределенности, объемы их финансирования, по нашему мнению, не могут оказать значительного влияния на прогнозируемые темпы роста инвестиций.

В отношении продекларированного в Прогнозе старта со II полугодия 2017 г. нового кредитного цикла в качестве источника расширения инвестиционного спроса со стороны компаний необходимо отметить, что положительные ежемесячные темпы прироста кредитов в рублях нефинансовым организациям отмечаются уже с начала 2016 г. Однако их динамика крайне неустойчива и не имеет повышательной тенденции.

В проекте основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Банк России прогнозирует умеренные темпы прироста кредитов в целом нефинансовым организациям и населению на 2017-2019 гг.

По нашему мнению, имеются риски недостижения прогнозируемого прироста инвестиционного спроса за счет фактора расширения кредитования, что может быть вызвано невысокими темпами прироста объемов кредитования корпоративного сектора в связи с проведением кредитными организациями в прогнозный период взвешенной политики в отношении оценки финансовой устойчивости заемщиков, а также в связи с отсутствием устойчивого конъюнктурного рыночного фона.

В 2016 г. по сравнению с 2015 г. степень износа основных фондов увеличилась по всем видам экономической деятельности, кроме рыболовства и рыбоводства, а по таким видам экономической деятельности, как добыча полезных ископаемых, здравоохранение и предоставление социальных услуг, транспорт и связь, степень износа основных фондов превысила 55%.

С 2013 г. постоянно увеличивается доля полностью изношенных основных фондов в коммерческих организациях, которая в 2016 г. составила 16,9% ,что на 1,1 процентного пункта выше показателя 2015 г.

При этом в Прогнозе не отражены меры по обновлению основных фондов в целом по экономике, а в сфере образования и здравоохранения Минэкономразвития ограничилось указанием доли этих отраслей в общем объеме инвестиций. В части сферы здравоохранения основное внимание уделено реализации «мероприятий по повышению структурной эффективности системы здравоохранения» и приоритетных проектов, а также развитию системы ОМС и формированию общего рынка лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза. В сфере образования основные мероприятия будут направлены на «повышение качества и уровня образования, повышение конкурентоспособности и эффективности образовательных организаций высшего образования, доступности для детей в возрасте 5-18 лет программ дополнительного образования». При этом паспорта госпрограммы этих отраслей, представленные одновременно с бюджетом, этих приоритетов не содержат или обозначают, как в случае с допобразованием детей, в очень сдержанных показателях.

В Прогнозе рост объемов инвестиций в основной капитал призван способствовать техническому и технологическому обновлению производства, следовательно росту производительности труда. По Прогнозу темпы прироста этого показателя составят к 2020 г. 2,6%.

При этом количественных оценок влияния реализации приоритетной программы Правительства «Повышение производительности труда и поддержка занятости» на темпы роста производительности труда Прогноз не содержит.

Анализ прогноза показывает, что наблюдается относительно сдержанная динамика по основным показателям, характеризующим уровень жизни населения.

Реальная заработная плата ускорится до 4,1% в 2018 г. с дальнейшей стабилизацией на уровне 1,3-1,5 в 2019-2020 гг. Этот рост генерирует опережающий рост зарплат в бюджетном секторе в связи с исполнением Указов Президента.

Динамика реальных располагаемых доходов населения в целом повторяет динамику реальной зарплаты. Отрицательный вклад в этот показатель будут вносить страховые пенсии, реальное сокращение которых за 3 года составит 1,6%.

Этот факт свидетельствует о том, что в результате проведенных в последние годы изменений в пенсионной системе были утрачены механизмы повышения реального страхового пенсионного обеспечения граждан.

Доходы федерального бюджета сформированы с учетом планируемых изменений налогового законодательства, включая существенное влияние на доходную и расходную части региональных бюджетов (в первую очередь, дорожного фонда). В связи с этим непринятие внесенных налоговых законов до первого чтения бюджета несет риски для сформированных параметров доходной части бюджета.

Риск неисполнения доходной части заложен также в различной оценке Минфином и Росимуществом объемов доходов от дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации - от 200 млрд руб. в 2018 г. до 250 млрд руб. в 2020 г.

По нашему мнению, исходя из фактического поступления доходов по этому источнику в 2017 г. и предложенных Правительством поправок в 2017 г., прогноз Росимущества более вероятен.

Совокупные риски неисполнения доходной части федерального бюджета оцениваются нами в 150-200 млрд руб.

Как и в прошлые годы, расходная часть бюджета сформирована на основе госпрограмм. Согласно Основным направлениям бюджетной политики предполагается повысить их качество и эффективность реализации путем расширения практики внедрения принципов проектного управления в рамках «пилотных» госпрограмм.

При этом предложенный механизм внедрения проектного управления ориентирован в основном на оптимизацию формата госпрограмм, процедур их разработки, но не предполагает учет результатов оценки эффективности мероприятий при планировании бюджетных ассигнований.

По-прежнему представленные паспорта «пилотных» госпрограмм не соответствует прогнозу социально-экономического развития, в связи с чем возникает вопрос достоверности и обоснованности этих документов, представленных единым пакетом.

Так, проектом паспорта госпрограммы «Развитие здравоохранения» установлен показатель «Уровень удовлетворенности пациентов качеством оказания медпомощи в медорганизациях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь» на 2020 г. в размере 52%. В прогнозе этот показатель - 60%.

В проекте паспорта госпрограммы развития сельского хозяйства показатель «Индекс производства продукции сельского хозяйства» также отличен от прогнозного, как в большую, так и в меньшую сторону по годам, совпадает только в 2018 г.

Вопрос – это неактуальность или отсутствие связи между прогнозными документами и бюджетом, а реально мы будем исполнять бюджет.

В качестве безусловного достоинства расходной части федерального бюджета следует отметить продолжающуюся в 2018-2020 гг. работу Минфина по совершенствованию межбюджетных отношений. Это упорядочение расходных обязательств субъектов, формирование модельных бюджетов, уточнение на этой базе методики распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. В совокупности с заявленной Президентом программой реструктуризации кредитов, которая позволит высвободить до 5% расходной части бюджетов регионов в течение 2-х лет, реализуемые меры улучшат, безусловно, структуру бюджетов, позволят направлять финансовые ресурсы на обеспечение социальных обязательств перед гражданами и инвестиции.

Но я бы хотела отметить, что эта работа сдерживается недостаточным уровнем качества планирования региональных финансов. По-прежнему, несмотря на подписанные дотационными регионами соглашения с Минфином, уровень планирования остается недостаточным. При планировании консолидированных бюджетов на 2017 г. Минфин исходил из дефицита консолидированных бюджетов в объеме 182,9 млрд руб. Сейчас на 01.09.17 г. дефициты консолидированных бюджетов составляют исходя из росписи 1 трлн 65 млрд руб. Разница - в 5,8 раза. При этом все знают, на какие показатели надо ориентироваться. Как правило, не исполняется расходная часть бюджетов. К сожалению, контроля со стороны региональных властей за тем, что происходит с финансовым документом, не осуществляется.

В 2018-2020 гг. Минфин прогнозирует объективно дальнейшее сокращение дефицита до 14,9 млрд руб. в 2020 г. Это означает, что региональные власти должны более качественно относиться к управлению финансами, чтобы в период реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам не допустить наращивания новых долгов.

Спасибо.


Наверх